Állami Számvevőszék: Összegző, helyzetfeltáró tanulmány 2008. április A magyarországi cigányság helyzetének javítására és felemelkedésére a rendszervá

Összegző, helyzetfeltáró tanulmány 2008. április
A magyarországi cigányság helyzetének javítására és
felemelkedésére a rendszerváltás óta fordított támogatások
mértéke és hatékonysága

Állami Számvevőszék
Fejlesztési és Módszertani Intézet
Összegző, helyzetfeltáró tanulmány
A magyarországi cigányság helyzetének javítására és felemelkedésére
a rendszerváltás óta fordított támogatások
mértékéről és hatékonyságáról
2008. április
Szerkesztette:
Dr. Báger Gusztáv
egyetemi tanár, főigazgató
Szerzők:
Dr. Pulay Gyula
főigazgató-helyettes
Dr. Benkő János
főtanácsadó
Kiadásért felel: Dr. Báger Gusztáv főigazgató
A kézirat lezárva 2008. április 30.
© Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet
ISBN 978-963-87779-2-8
1
Tar t a l omjegy z é k
BEVEZETÉS........................................................................................................................................................ 3
1. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK ÉS JAVASLATOK.............................. 5
1.1. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK................................................................................................................... 5
1.2. KÖVETKEZTETÉSEK .................................................................................................................................. 9
1.3. JAVASLATOK .......................................................................................................................................... 11
2. A KUTATÁS MÓDSZERE....................................................................................................................... 12
3. A ROMAPOLITIKA LEGFONTOSABB JELLEMZŐI ....................................................................... 14
3.1. KÜLÖNBÖZŐ NÉZŐPONTOK A ROMAPOLITIKÁBAN ................................................................................... 14
3.2. A CIGÁNYSÁGNAK, MINT NEMZETI ÉS ETNIKAI KISEBBSÉGNEK A TÁMOGATÁSA...................................... 16
3.3. A CIGÁNYSÁG HELYZETÉNEK JAVÍTÁSÁT CÉLZÓ ÁTFOGÓ INTÉZKEDÉSI TERVEK ..................................... 18
4. A ROMAINTEGRÁCIÓT SEGÍTŐ KORMÁNYZATI INTÉZKEDÉSEK ÁTTEKINTÉSE........... 19
4.1. KÖZÉPTÁVÚ INTÉZKEDÉSI CSOMAGOK (CSELEKVÉSI PROGRAMOK)......................................................... 19
4.1.1. A cigányság helyzetével kapcsolatos legsürgetőbb feladatokról szóló 1125/1995. (XII.12.) Korm.
határozat..................................................................................................................................... 19
4.1.2. A cigányság élethelyzetének javítására vonatkozó középtávú intézkedéscsomagról szóló
1093/1997. (VII.29.) Korm. határozat ......................................................................................... 19
4.1.3. A cigány kisebbség helyzetének javítását célzó intézkedésekről szóló 1107/1997. (X. 11.) Korm.
határozat..................................................................................................................................... 19
4.1.4. A cigányság életkörülményeinek és társadalmi helyzetének javítására irányuló középtávú
intézkedéscsomagról szóló 1047/1999. (V.5.) Korm. határozat................................................... 20
4.1.5. A cigányság életkörülményeinek és társadalmi helyzetének javítására irányuló középtávú
intézkedéscsomagról szóló 1047/1999. (V.5.) Korm. határozat módosításáról szóló 1073/2001.
(VII.13.) Korm. határozat ............................................................................................................ 20
4.1.6. A cigányság életkörülményeinek és társadalmi helyzetének javítására irányuló középtávú
intézkedéscsomagról szóló 1047/1999. (V. 5.) Korm. határozat végrehajtásának egységes
szakmai és pénzügyi utókövetési rendszeréről szóló 1051/2002. (V. 14.) Korm. határozat......... 20
4.1.7. A romák társadalmi integrációját előmozdító kormányzati együttműködés irányelveiről és
szervezeti kereteiről szóló 1186/2002. (XI. 5.) Korm. határozat.................................................. 21
4.1.8. A romák társadalmi integrációját elősegítő kormányzati programról és az azzal összefüggő
intézkedésekről szóló 1021/2004. (III.18.) Korm. határozat........................................................ 21
4.1.9. A romák társadalmi integrációját elősegítő kormányzati programról és az azzal összefüggő
intézkedésekről szóló 1021/2004. (III.18.) Korm. határozat módosításáról szóló 1020/2005.
(III.10) Korm. határozat .............................................................................................................. 22
4.1.10. A középtávú intézkedéscsomagok értékelése a hatékonyság szempontjából.................................. 22
4.2. STRATÉGIÁK, HOSSZÚ TÁVÚ PROGRAMOK, FEJLESZTÉSI TERVEK............................................................. 23
4.2.1. Hosszú távú társadalom- és kisebbségpolitikai stratégia előkészítése 1998-2002........................ 23
4.2.2. Nemzeti Fejlesztési Terv és az Új Magyarország Fejlesztési Terv................................................ 23
4.2.3. A Roma Integráció Évtizede Program Stratégiai Terv.................................................................. 25
4.2.4. Egyéb a társadalmi összetartozást erősítő stratégiák ................................................................... 27
2
5. A CIGÁNYSÁG INTEGRÁCIÓJÁT SZOLGÁLÓ KORMÁNYZATI INTÉZMÉNYRENDSZER. 27
5.1. A ROMA INTEGRÁCIÓ IRÁNYÍTÁSÁÉRT, ILLETVE KOORDINÁCIÓJÁÉRT FELELŐS INTÉZMÉNYEK .............. 27
5.2. KOORDINATÍV ÉS ÉRTÉKELŐ TÁRCAKÖZI SZERVEZETEK.......................................................................... 30
5.3. A CIGÁNYSÁG ÉRDEKKÉPVISELETI RENDSZERE........................................................................................ 31
6. A ROMAINTEGRÁCIÓS CÉLÚ FORRÁSOK SZABÁLYOZÁSA, JELLEMZŐI ÉS
FELHASZNÁLÁSUK TAPASZTALATAI ............................................................................................. 32
6.1. A ROMA INTEGRÁCIÓS FELADATOK FINANSZÍROZÁSI RENDSZERE ................................................................. 32
6.1.1. Nevesített források ........................................................................................................................ 33
6.1.2. A cigányság részére az etnikai és kisebbségi források terhére biztosított támogatások (nem
nevesített források) ...................................................................................................................... 36
6.1.3. Fejezeti kezelésű források ............................................................................................................. 37
6.1.4. PHARE, uniós és egyéb nemzetközi források ............................................................................... 45
6.2. A CIGÁNYSÁG INTEGRÁCIÓJÁRA FELHASZNÁLT KÖLTSÉGVETÉSI TÁMOGATÁSOK NAGYSÁGRENDJÉNEK
ALAKULÁSA............................................................................................................................................ 48
6.3. A PÁLYÁZATI FORRÁSOK HASZNOSULÁSÁNAK TAPASZTALATAI (PHARE PROJEKTEK ALAPJÁN) .......... 53
7. TERVEZŐ-, BESZÁMOLÓ-, ÉRTÉKELŐ RENDSZEREK JELLEMZŐI, A MONITORING
RENDSZER KIÉPÍTÉSÉNEK SZÜKSÉGESSÉGE.............................................................................. 55
8. ÖSSZEFOGLALÁS: A CIGÁNYSÁG FELEMELKEDÉSÉRE FORDÍTOTT TÁMOGATÁSOK
EREDMÉNYESSÉGÉT MEGHATÁROZÓ TÉNYEZŐK.................................................................... 59
FELHASZNÁLT IRODALOM........................................................................................................................ 63
RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE........................................................................................................................... 66
AZ ÁSZ FEMI EDDIG MEGJELENT TANULMÁNYAI ............................................................................. 68
3
BEVEZETÉS
Az Állami Számvevőszék 2007. évi ellenőrzési tervének a parlamenti pártokkal történt egyeztetése
során javaslatként merült fel „A magyarországi cigányság helyzetének javítására és
felemelkedésére fordított támogatások mértéke és hatékonysága a rendszerváltás óta eltelt 17
év során, különös tekintettel a magyarországi cigányság helyzetében bekövetkezett pozitív,
illetve negatív elmozdulásokra” témájú vizsgálat elvégzése.
A téma jellegéből adódóan a hagyományos számvevőszéki ellenőrzés helyett inkább kutatómunkával,
egy helyzetfeltáró, összegző tanulmány keretében volt célszerű a feladatot megoldani.
Ennek megfelelően a kutatás az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézet (ÁSZ FEMI)
munkatervébe került. Ezzel kapcsolatban az Országgyűlés Költségvetési Bizottsága a Számvevőszék
2007. évi ellenőrzési tervének megtárgyalása során nem tett észrevételt.
Az ÁSZ FEMI erőforrásai nem tették lehetővé, hogy a cigányság helyzetéről önálló kutatást
végezzen. Ezért egy összegző, helyzetfeltáró tanulmány elkészítésére vállalkozott, amely elsősorban
a felhasznált támogatások nagyságrendjét és hasznosulását mutatja be, de nem tér ki
részletesen több, a cigányság szempontjából fontos kérdésre. Megkerülhetetlen volt azonban,
hogy a kutatás során megvizsgáljuk magának a támogatási rendszernek a működését, illetve
elemezzük a támogatások alapját képező kormányzati intézkedéscsomagokat.
A munka során az ÁSZ FEMI a költségvetési és a zárszámadási törvények adatai mellett elsősorban
a kisebbségek, közte a cigányság helyzetének alakulásáról az Országgyűlés részére
kétévente készülő beszámolókra, a Kormány részére készített beszámolókra, valamint az Európai
Uniónak a társadalmi összetartozásról készített kormányjelentésekre, továbbá kutatásokra,
tanulmányokra támaszkodott. Indokolt megjegyezni, hogy az említett jelentésekből, kutatásokból,
publikációkból átvett és felhasznált adatokat és megállapításokat az ÁSZ FEMI
helyszíni vizsgálattal értelemszerűen nem ellenőrizte. Mindezek mellett a tanulmány támaszkodik
az Állami Számvevőszéknek a témával kapcsolatos ellenőrzési megállapításaira és javaslataira
is.
A kutatatáshoz szükséges információkért az Intézet a Miniszterelnöki Hivatalhoz, az Önkormányzati
és Területfejlesztési Minisztériumhoz, a Szociális és Munkaügyi Minisztériumhoz,
valamint az Egészségügyi Minisztériumhoz fordult. A további tájékozódás érdekében az ÁSZ
FEMI a MeH Nemzeti Etnikai és Kisebbségi Főosztályát, a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség és
az Oktatási és Kulturális Minisztérium témával foglalkozó szakértőit is felkereste. Az érintett
tárcáktól, kormányzati szervektől a tanulmány elkészítéséhez értékes segítséget kaptunk.
4
5
1. Összegző megállapítások, következtetések és javaslatok
1.1. Összegző megállapítások
A magyarországi cigány lakosság életkörülményei, társadalmi helyzete részletesen kutatott,
elemzett területnek számít. A kutatók, politikusok, jogvédők körében egyöntetű a vélemény,
hogy a cigány népesség helyzete lényegesen rosszabb az országos átlagnál. Többségük nem
jut munkához és bizonytalan, kiszolgáltatott helyzetben, az ország válságban lévő régióiban,
kedvezőtlen helyzetű kis, rossz életfeltételeket biztosító falvakba koncentrálódva él. A felsorolt
problémák, amelyek az adott térségekben élő többségi lakosságot is érintik a legtöbb
esetben együtt vannak jelen és együttesen járulnak hozzá a cigányság marginalizálódásához.
A helyzet ismeretében joggal merül fel a kérdés, hogy az elmúlt években a cigányság helyzetének
javítására fordított támogatások mennyire voltak eredményesek.
A rendszerváltás óta eltelt időszakban a magyarországi cigányság helyzetének javítására és
felemelkedésére fordított támogatások hatékonyságát akkor lehet tudományos alapossággal
megállapítani, ha mérni tudjuk az eredményeket, és ezeket össze tudjuk vetni a támogatások
nagyságával. Természetesen ilyenkor is vizsgálni kell, hogy a támogatások és az eredmények
oksági kapcsolatban álltak-e egymással.
A cigányság életkörülményeit objektíven bemutató átfogó helyzetértékelés sem a 90-es évek
elején, sem azóta nem készült. 1993 óta adatvédelmi jogokra hivatkozással hivatalos adatfelvételt
a kisebbségekről nem készítettek. Megfelelően részletezett és kis változásokat is mérni
képes információ híján nem lehet pontosan számszerűsíteni a cigányság helyzetében a rendszerváltás
óta, vagy annál rövidebb időszakban bekövetkezett változásokat. Következésképpen
a cigányság életkörülményeinek javítását szolgáló támogatások hatékonyságát a közgazdasági
elemzés hagyományos eszközeivel nem lehet megítélni.
A támogatások eredményességének számszerűsítéséhez szükséges objektív adatok hiánya
miatt a támogatások hatékonyságát csak közvetett módon lehetett vizsgálni. Ezért a kutatás
során kiemelt figyelmet szenteltünk annak, hogy a cigányság helyzetének javítását, felemelkedését
szolgáló támogatási rendszer milyen volt, azaz mennyire lehetett képes célzottságánál,
döntés-előkészítési eljárásainál, ellenőrzési és nyomon követési módszereinél stb. fogva a
támogatások hatékonyságát biztosítani.
A fenti megközelítést követve bemutatjuk,
• melyek voltak a romapolitika legfontosabb jellemzői, hogyan változtak céljai, eszközei,
intézményei;
• hogyan alakult a cigányság részvétele a romapolitika meghatározásában és végrehajtásában;
• mekkora és milyen összetételű forrásokat használtak fel a romapolitika megvalósításának
támogatására;
• hogyan követték nyomon (beszámolás, monitoring, ellenőrzés) a támogatások felhasználását.
Az egyes kormányzati koncepciók, tervek megfogalmazása során különböző nézőpontokból
közelítették meg a cigányság felemelkedésének kérdését. A fő dilemma így fogalmazható
meg, miként kezelje az állam a cigányság ügyét: emberi jogi-kisebbségi, vagy szociális6
foglalkoztatási kérdésként? Az utóbbi esetben is létezik két megközelítés mód, nevezetesen
az, hogy az állam egységes szegénypolitikát, vagy romapolitikát folytasson-e, azaz a cigányság
helyzetének javítását a szociálpolitika általános eszközeivel kísérelje megoldani, vagy
célzott, csak a cigányság számára elérhető programokat, támogatásokat is alkalmazzon?
A kifejezetten etnikai-kisebbségi megközelítés az 1990-94 közötti két kormány cigánysággal
kapcsolatos politikáját jellemezte. A cigányság helyzetének átfogó javítását célul kitűző első -
1995. évi - kormányhatározat óta a magyar kormányok a cigányság problémáit egyszerre kisebbségi
és szociális kérdésként kezelik. Ezáltal az európai megközelítésmódot követik.
A romapolitika versus szegénységpolitika dilemmát egyik kormány sem tudta következetesen
feloldani. Hosszú távú célként megfogalmazódott, hogy a szociális és kisebbségpolitikai kérdések
világosan elkülönüljenek a roma kisebbséget érintő intézkedések során. Rövid távon
azonban ezt a világos elkülönülést nem sikerült megvalósítani. A kettős szemlélet a szabályozásban
és finanszírozásban is tükröződött. A megközelítési módok egymásnak feszülése, valamint
a részleges és időben is változó megoldások sokszor akadályozták a kormányzati intézkedések
folytonosságát, fenntarthatóságát, rontották eredményességét.
A cigányság helyzetének javítására irányuló intézkedések fokozatosan alakultak ki. 1995-ig
egyedi programok voltak a jellemzők. 1995-ben megszületett egy rövid távú kormányprogram.
1997 júliusára elkészült az első intézkedéscsomag, amely a cigányság társadalmi integrációjához
szükséges feladatokat határozta meg. Ezt további kormányhatározatok követték
egészen 2005-ig. A kormányhatározattal elrendelt intézkedéscsomag volt a kormányzati irányítás
azon eszköze, amelyet a mindenkori kormányok a cigányság helyzetének javítására a
legalkalmasabbnak tartottak. E tekintetben a kormányzati romapolitikában nagyfokú hasonlósággal
találkozhatunk.
Az intézkedéscsomagok közös jellemzője, hogy az egyes minisztériumok - nem ritkán a maradékelv
alapján - maguk határozták meg, milyen, a romák számára is elérhető programokat
kívánnak megvalósítani, és ezekre mennyi pénzt áldoznak a tárca keretéből. Az egész vizsgált
időszakban kimutatható, hogy hiányzott a teljes forrásbiztosítás, nem oldódott meg a forráskoncentráció,
sőt még a források megfelelő koordinációja sem.
A középtávú intézkedési csomagokról elmondhatjuk, hogy azok általában sok feladatot meghatároznak,
de
• számos feladat megfogalmazása túl általános, ezért nehezen számon kérhető;
• egyes feladatokért több tárca is felelős, nincsenek meghatározva feladatrészek. A
kormányhatározatok komplex feladatainak (egy minisztérium főfelelőssége és több, a
témában érintett minisztérium közös feladata) a megvalósítása a gyakorlatban nem
működött. A főfelelős minisztériumnak nem volt valós irányítási, koordinációs lehetősége,
pénzügyi befolyása meg különösen nem a közös megvalósításra, így minden minisztérium
a maga módján és saját hatáskörében próbált valamivel hozzájárulni a feladat
teljesítéséhez;
• nem jelölik meg a célokhoz szükséges pénzeszközök nagyságrendjét, azok forrását,
mindezeket a tárcákra bízzák, ezért a költségvetési források szétforgácsolódtak a tárcák
között, egyes részfeladatokra több esetben jelképes összegeket terveztek, és fordítottak
a tárcák;
• a forrásfelhasználás nem transzparens, nehezen ellenőrizhető, vannak feladatok, amelyeknek
forrásai nevesítettek, vannak, amelyek a kisebbségi büdzséből valósulnak
meg. A tényleges roma célú felhasználásra, annak ellenőrzésére nem voltak kidolgo7
zott módszerek, a cigány társadalmi szervezetek számára különösen átláthatatlan volt a
programok megvalósítása;
• az egységes beszámoltatás érdekében hozott intézkedések ellenére a költségvetési források
hatékony és ellenőrizhető felhasználásában nem történt érdemi változást előidéző
előrelépés;
• nem alkalmaztak indikátorokat.
„A Roma Integráció Évtizede Program Stratégiai Tervhez kapcsolódó, a 2008-2009. évekre
szóló kormányzati intézkedési tervről” szóló 1105/2007. (XII. 27.) kormányhatározat a korábbi
kormányzati intézkedésekhez képest konkrétabb és a pontos határidők következtében
jobban számon kérhető feladatokat tartalmaz a stratégia végrehajtása érdekében. Elvileg előrelépésnek
tekinthető, hogy a határozat az egyes intézkedések forrását is rögzíti. A határozat
előírja monitoring rendszer kidolgozását a Roma Integrációs Tanács és az annak keretein belül
működő Roma Irányító és Monitoring Bizottság közreműködésével.
A rövid és középtávú programok megvalósulásának eredményeit vizsgálva is nyilvánvaló,
hogy a cigányság élethelyzetének érdemi javulását csak sok éven át tartó, azonos irányú, öszszehangolt
fejlesztésekkel lehetne elérni. A kilencvenes évek végén hosszú távú stratégia kidolgozása
kezdődött meg. A stratégia elfogadására azonban akkor nem került sor.
2003-ban, nemzetközi kezdeményezésre kezdődött el egy újabb stratégiai program előkészítése.
Az ennek eredményeként kidolgozott „a Roma Integráció Évtizede Program Stratégiai
Terv” című dokumentumot az Országgyűlés 2007-ben fogadta el1. E stratégia végrehajtására
a kormány két évet felölelő intézkedési tervet hagyott jóvá.2
A cigányság felemelkedésével kapcsolatos stratégiai feladatok meghatározására további lehetőséget
kínált az I. Nemzeti Fejlesztési Terv, majd az Új Magyarország Fejlesztési Terv kidolgozása,
amelyek az Európai Unió és Magyarország fejlesztési együttműködésének 2004-
2006 illetve 2007-2013 közötti időszakára vonatkozóan fogalmaztak meg kormányzati feladatokat.
A cigányság, mint célcsoport több helyen is – foglalkoztatás, egészségügy, területfejlesztés,
oktatás stb. - megjelenik, de szinte kizárólag a már ismert „hátrányos helyzetűek –
köztük a romák -” megfogalmazásban, a fogyatékosokkal, a nők-férfiak esélyegyenlőségének
megnevezésével egy sorban. Külön kiemelt roma fejezete a fejlesztési terveknek nincs, ezt a
prioritást „horizontális” célként kell érvényesíteni az egyes fejlesztési területeken.
A rendszerváltás óta a roma integráció irányításának 6 tárca volt a gazdája, a koordinációs
feladatokat pedig 4 szervezet látta el. A roma integrációért felelős intézményrendszernek
2004-ig sajátossága volt, hogy elvált egymástól az irányítási és a koordinációs felelősség.
1995-öt követően a kormányok a cigányság felemelkedésének elősegítését már nem tekintették
kizárólag kisebbségi ügynek. E változtatást azonban nem követte a kormányzati koordináció
módosulása. Azt továbbra is az NEKH látta el, amely ahhoz hatáskörrel, kapacitásokkal
nem rendelkezett. 2002-ben, a kormányváltást követően jelentős stratégiai és szervezeti változások
következtek be a romapolitika irányításának és finanszírozásának szervezeti rendszerében.
Az újonnan kinevezett romaügyi politikai államtitkár által irányított Romaügyi Hivatalba
kerültek a roma integrációs feladatok és programok. Ezzel megtörtént a romaintegráció koordinációs
feladatainak végleges leválasztása a NEKH-ről. 2004-től a cigánysággal kapcsolatos
1 68/2007.(VI.28.) OGY határozat
2 1105/2007. (XII.27.) Korm. határozat
8
feladatok irányítása és koordinációja ugyanahhoz a szervezethez, az ICSSZEM-hez, majd az
SZMM-hez került.
A rendszerváltás óta kialakult a cigányság érdekvédelmi, érdekképviseleti rendszere, jóllehet
a kisebbségek, közte a cigányság parlamenti képviselete még mindig nem megoldott. Ugyanakkor
már minden minisztériumban működik roma ügyekkel foglalkozó apparátus és mind
több helyen cigány származású vezetőkkel és munkatársakkal.
Az eddigi kormányok romapolitikáinak közös jellemzője, hogy a végrehajtás koordinálására
tárcaközi bizottságokat hoztak létre. Ezeknek ugyanakkor jelentősebb közigazgatási hatáskört
nem adtak. Következésképpen az érintett minisztériumokra nem tudtak erős nyomást gyakorolni,
ha azok a feladataikat nem, vagy késedelmesen teljesítették, illetve a tervezettnél kisebb
forrást használtak fel a roma integráció céljára. Politikai szándék sem látszott az erőteljes
nyomásgyakorlásra, a feladatok maradéktalan végrehajtásának megkövetelésére.
A cigányság képviselete és részvétele a koordinációs testületekben az Országos Cigány Önkormányzat
elnökén, illetve az általa delegált személyen keresztül történt. 2006-tól a Roma
Integrációs Tanács létrehozásával kibővült a cigányság közvetlen képviselete hét taggal, akiket
az illetékes miniszter a roma közösségek képviseletét ellátó szervezetek javaslatára kér fel
a Tanács tagjának.
A kormányok a cigányság helyzetének javítása érdekében hozott intézkedési tervek végrehajtásának
finanszírozását a tárcák feladatává tették, de nem követelték meg a források nevesítését.
A tárcák részben nevesített, főként azonban nevesítetlen forrásokból tervezték és finanszírozták
a rájuk háruló kötelezettségeket. A nevesítetlen pénzeszközöket általában a kisebbségi
célokra előirányzott, vagy egyes hátrányos helyzetű célcsoportokra szánt előirányzatok jelentették.
Az így kialakult finanszírozási rendszer nemcsak sokcsatornássá, de áttekinthetetlenné
is vált. A roma népesség életkörülményeinek javítását finanszírozó rendszer nem felelt meg a
korszerű, átlátható közpénzgazdálkodás követelményeinek.
Az Állami Számvevőszék ellenőrzései során összegyűjtötte a kisebbségi önkormányzatok
véleményét nemzeti és etnikai kisebbségek finanszírozási rendszeréről, azok a támogatási
rendszert túl bonyolultnak, bürokratikusnak, nehezen átláthatónak, fölösleges energiákat lekötőnek
tartották.
A roma integrációt szolgáló támogatásokat a mindenkori költségvetési törvények tartalmazzák
nevesített, vagy nevesítetlen formában. A támogatásoknak a következő típusait célszerű
megkülönböztetni:
• a költségvetési törvényben nevesítetten a cigányság integrációját célzó, nem a kisebbségi
jogszabályok alapján járó támogatások;
• a nemzeti és etnikai kisebbséget együttesen szolgáló költségvetési források;
• a hátrányos helyzetű rétegeket (köztük a romákat is) érintő pénzeszközök;
• nemzetközi szervezetektől származó többnyire pályázatok útján szerzett források.
A cigányság helyzetének javítására fordított források jórészt ma is - a költségvetési előirányzatok
szerkezete, illetve az egyes programok jellege miatt - csak becsléssel állapíthatók meg.
A kormányok a cigányság integrációjára a becsült adatok szerint 1996 és 2006 között összesen
mintegy 120 Mrd Ft-ot fordítottak. Ezek az összegek értelemszerűen nem tartalmazzák
azokat a támogatásokat (például családi pótlék, szociális segélyek) amelyekben a cigány lakosság
az általános feltételek szerint részesült.
A cigányság helyzetének javítását szolgáló költségvetési források az 1998 és 2006 közötti
periódusban gyors ütemben növekedtek. Különösen erőteljes volt a forrásbővülés 2002 és
9
2005 között. Ebben az időszakban a ráfordítások 7,6 Mrd Ft-ról 21,8 Mrd-ra emelkedtek, főként
az uniós támogatások 2003. és 2004. évi növekedésének és a foglalkoztatást elősegítő
pénzeszközök gyors bővülésének köszönhetően. A 2006. évi forrás felhasználás 24,4 Mrd Ft
volt.
A roma célú támogatásokban egyre nagyobb szerepet kapnak a pályázati úton elérhető pénzek,
különösen így van ez a PHARE, az NFT és az ÚMFT programok beindulása óta, arányuk
2005-ben már meghaladta a 80%-ot. A források nagyságrendjének növekedését pozitívan kell
értékelni, ugyanakkor az ellenőrzési tapasztalatok alapján a csak pályázati úton elérhető támogatások
bővülése esetén számolni kell súlyos problémákkal is. A hátrányos helyzetű társadalmi
csoportok, köztük a romák ugyanis nem rendelkeznek tapasztalatokkal a pályázat készítésben
és az így elnyert források menedzselésében. Hozzáférési lehetőségeik a pályázati forrásokhoz
erősen korlátozottak, mert hiányoznak azok a civil és önkormányzati érdekérvényesítő
kapacitások, amelyek szükségesek a forrásokhoz való hozzájutás elősegítéséhez. A pénzek
kezelésében, felhasználásában, a szigorú adminisztrációs előírások betartásában nincsen gyakorlatuk.
Az Európai Unió támogatásával megvalósuló programok többségét így bonyolítják le, és
megpróbálják a cigányságot képviselő szervezeteket a pályázásra és a pályázatok lebonyolítására
megfelelően felkészíteni. Ebből a célból kormányzati támogatással több szervezet is létrejött.
Ez azonban a problémának csak az egyik, sok esetben nem a legcélravezetőbb megoldása.
Az ÚMFT operatív programjai közül csak néhány olyan akad, amely figyelembe veszi a
romák hátrányos helyzetének többdimenziós jellegét. Ezért az egy-egy cél (pl. képzés, munkahelyteremtés)
elérését szolgáló egydimenziós pályázatok nem alkalmasak a legnehezebb
helyzetben élő romák valódi megsegítésére. Esetükben nem a pályázati rendszer, hanem csak
a helyzetük komplex kezelését lehetővé tevő célzott támogatás adhat igazi megoldást.
1.2. Következtetések
A magyarországi cigányság helyzetének javítására és felemelkedésére szánt források hatékony
felhasználásának megítélését leginkább az akadályozza, hogy hiányzott a célok pontos
megjelölése, és ehhez a pénzügyi források egyértelmű hozzárendelése. Ez a tény, nem csak a
támogatási rendszert teszi átláthatatlanná, hanem ilyen körülmények között nincs valódi tervezés
és lehetetlen a szigorú számonkérés. A támogatási rendszer transzparenciájának hiányosságát
fokozza, hogy az egyes tárcák programjaik célcsoportját eltérő módon határozták
meg. A romákra vonatkozó adatok gyűjtésének nehézségei, a célcsoport meghatározásának
bizonytalanságai lehetetlenné tették mérhető teljesítménykövetelmények rögzítését, és ezekre
épített monitoring rendszer létrehozását. A számszerű adatok, indikátorok hiánya nem ad valódi
értékelésre lehetőséget.
A támogatási programok eredményességét rontó további tényező a koordináció gyengesége
volt. A kormányhivatali rangú szervezetek nem lehettek képesek a hivatali hierarchiában magasabb
szinten álló minisztériumok tevékenységét koordinálni. A kormányzati intézkedési
csomagok végrehajtásának koordinálására létrehozott tárcaközi testületek érdemi döntési jogkör
híján nem tudtak valódi koordinációs szerepet betölteni.
A cigányság helyzetének javítása olyan komplex intézkedéseket is megkövetelt, amelyek végrehajtása
több tárca szoros együttműködését tette szükségessé. Ezen a ponton a kormányzati
koordináció lényegében csődöt mondott. Az érintett tárcák közötti felelősségi rendet nem alakították
ki, az egyes tárcák a feladatokat eltérően értelmezték. A kialakult helyzetet az egyes
kormányok kormányhatározatba nem illő aprólékos szabályok előírásával, vagy „ráolvasás10
sal” (a tárcák együttműködésének elrendelésével) próbálták orvosolni. A komplex intézkedések
végrehajtása korszerű projektmenedzsmentet igényelt volna, a források egyértelmű hozzárendelésével,
a felelősségi körök világos elhatárolásával. A korszerű menedzsment azonban
hiányzott a romaintegrációs programok végrehajtásának eszköztárából. Ezek a koordinációs
és menedzselési problémák azonban nemcsak a roma integrációs programokra igazak, hanem
kutatási tapasztalataink szerint számos egyéb komplex kormányzati program esetében is jellemzőek.
Az egymást követő intézkedési csomagok között – a formai hasonlóság ellenére – kevés volt a
folytonosság. A kísérleti programok kiértékelése rendre elmaradt. A sikeres programok széleskörű
elterjesztése helyett újabb és újabb programok indultak.
A cigányság helyzetének javítása érdekében felhasznált támogatások értékelése alapján felmerül
a kérdés, mikor célszerű olyan programot indítani, amelynek célcsoportját nevesítettem a
romák jelentik. Elvileg akkor célszerű nevesítetten roma programokat indítani, ha a leküzdeni
akart hátránynak etnikai jellegű okai is vannak.
E kérdésben – lényegében a fenti elvet követve – állást foglalt a Roma Integráció Évtizede
Program Stratégiai Tervről szóló 68/2007. (VI.28.) OGY határozat, és az antidiszkriminációt
és a kultúrát jelölte meg olyan területként, ahol lehetőség van arra, hogy az egyes intézkedésekben
a romák, mint önálló célcsoport kerüljenek meghatározásra. Ugyanakkor azt rögzítette,
hogy az oktatás, a foglalkoztatás, a lakhatás és az egészségügy területén a szociális (pl.
hátrányos helyzet, tartós munkanélküliség, alacsony iskolai végzettség) és területi (pl. hátrányos
helyzetű térségek, települések) szempontok alapján indokolt a feladatokat megfogalmazni.
Fel kell azonban hívnunk a figyelmet ennek az elvileg helyes megközelítésnek a súlyos gyakorlati
veszélyeire. A tudományos kutatások ugyanis megerősítették azt a gyakorlati tapasztalatot,
hogy ha egy támogatás célcsoportja tágan van meghatározva, akkor a támogatáshoz való
hozzáférésben a célcsoport viszonylag előnyös helyzetű tagjai kiszorítják a célcsoport hátrányosabb
helyzetben lévő tagjait. További probléma, hogy a roma népesség leghátrányosabb
csoportjai bizonyos támogatásokat kiegészítő szolgáltatások nélkül nem tudnak igénybe venni,
következésképpen számukra általában csak a hátrányaik összetettségét figyelembe vevő
komplex programok kínálnak megoldást.
A romák esetében jellemző az, hogy még a halmozottan hátrányos helyzetű csoportokon belül
is legkedvezőtlenebb helyzetben lévőkhöz tartoznak. Következésképpen a területi és szociális
szempontok alapján meghatározott célcsoportoknak indított programok esetében szükség van
a romák egyenlő hozzáférését biztosító kiegészítő intézkedésekre, illetve annak a szisztematikus
megfigyelésére, hogy a támogatások megfelelő arányban eljutnak-e a roma népességhez.
A hivatkozott OGY határozat és a kapcsolódó két éves kormányzati intézkedési tervet tartalmazó
kormányhatározat ilyen irányú feladatokat is rögzítenek.
Az OGY határozat olyan mutatókat nevesít, amelyek – megítélésünk szerint – célzott adatfelvételek
nélkül nem állapíthatóak meg. A végrehajtást azonban hátráltathatja, hogy az adatfelvételek
szükségességét és lebonyolításának módját illetően továbbra sincs egységes kormányzati
álláspont. A roma integráció koordinálásáért felelő tárca „szakmapolitikailag nem ért
egyet azzal, hogy az oktatás, egészségügy, lakhatás kapcsán etnikai adatok gyűjtésére kerüljön
sor”.
11
Összefoglalóan az állapítható meg, hogy a magyarországi cigányság helyzetének javítására és
felemelkedésére fordított támogatások a rendszerváltás óta megsokszorozódtak, a támogatási
rendszer, a támogatási programok egyre komplexebbé váltak. Ezzel a változással azonban
nem tartott lépést a támogatások tervezésének, végrehajtásának, monitoringjának a rendszere.
A kormányzati koordináció hagyományos eszközei pedig nem voltak alkalmasak az átfogó
kormányzati programok hatékony menedzselésére. Az Európai Uniótól kapott támogatások
révén a közvetett módon a cigányság helyzetének javítására fordítható források ismét megtöbbszöröződnek.
Ezek hatékony felhasználása a támogatási rendszer és a kormányzati koordináció
ismételt átgondolását teszi szükségessé.
1.3. Javaslatok
Helyzetértékelésünk alapján a jövőre nézve két súlyos kockázatot látunk:
􀂃 A leghátrányosabb helyzetű térségeknek, településeknek, illetve a halmozottan hátrányos
helyzetű csoportoknak címzett, leggyakrabban pályázati formában elnyerhető
támogatások nem jutnak el a roma népesség leghátrányosabb helyzetű csoportjaihoz,
illetve kellő komplexitásuk híján nem fogják helyzetüket érdemben javítani.
􀂃 A romák társadalmi integrációját szolgáló intézkedések hagyományos eszközökkel
történő kormányzati koordinációja nem lesz képes e komplex megközelítést igénylő
problémakör eredményes kezelésére.
Ennek alapján az alábbi javaslatokat tesszük:
1. Független kutatók bevonásával értékelni kell a hátrányos helyzetű rétegek támogatását
célzó programok megvalósulását, abból a szempontból, hogy
􀂃 Eljutottak-e a támogatások a roma lakosság rászoruló csoportjaihoz;
􀂃 Az eredményes programok esetében milyen koordinációs mechanizmusok, támogatási
formák és kiegészítő szolgáltatások biztosították leginkább a támogatások
célba jutását;
􀂃 Milyen tényezők vezettek egyes programok kudarcaihoz;
􀂃 Hogyan lehet a sikerhez vezető tényezőket a programok minél szélesebb körére
kiterjeszteni.
2. A roma népesség leghátrányosabb helyzetű csoportjai helyzetének javítása végett a
hátrányaik többdimenziós jellegét figyelembe vevő, komplex programokat kell indítani,
célzott támogatással.
3. Meg kell teremteni annak feltételét, hogy a különböző programokban érintett roma
személyekről hivatalosan adatokat lehessen gyűjteni az adatvédelmi normák figyelembevételével.
4. Olyan tervezési, beszámolási és ellenőrzési rendszert kell létrehozni, amely nevesíti és
nyomon követhetővé teszi a cigányság helyzetének javítására fordított közpénzeket,
azok útját és hasznosulását.
5. A több tárcát érintő kormányzati intézkedések megvalósításakor célszerű a projektmenedzsment
eszközeit alkalmazni.
12
2. A kutatás módszere
A rendszerváltás óta eltelt időszakban a magyarországi cigányság helyzetének javítására és
felemelkedésére fordított támogatások hatékonyságát akkor lehet tudományos alapossággal
megállapítani, ha mérni tudjuk az eredményeket, és ezeket össze tudjuk vetni a támogatások
nagyságával. Természetesen ilyenkor is vizsgálni kell, hogy a támogatások és az eredmények
oksági kapcsolatban álltak-e egymással. Ezért a kutatás megkezdésekor az alábbi kérdések
megválaszolását tűztük ki célul:
1. Rendelkezésre állnak-e a cigányság életkörülményeit (demográfiai, egészségügyi, foglalkoztatási,
iskolázottsági jellemzők, lakáshelyzet stb.), illetve azok változását objektíven
bemutató adatok, elemzések?
2. A rendelkezésre álló adatok, elemzések milyen (pozitív, illetve negatív irányú) elmozdulásokat
jeleznek a cigányság demográfiai, egészségügyi, iskolázottsági, foglalkoztatási
jellemzőiben, lakáskörülményeiben?
3. 1990 óta milyen fontosabb állami intézkedések születtek a cigányság élethelyzetének
javítása érdekében?
4. Mekkora közpénzeket – ideértve az Európai Uniótól kapott támogatásokat is –
rendeltek e programok finanszírozására?
5. Milyen módon vonták be a cigányság képviselőit a cigányság életkörülményeinek javítását
célzó állami intézkedések előkészítésébe, végrehajtásába, nyomon követésébe,
értékelésébe?
6. A cigányság életkörülményeinek javítására hozott állami intézkedések elérték-e a céljukat?
A fenti kérdések megválaszolása érdekében:
— a cigányság életkörülményeit bemutató állami kiadványok, kormányzati előterjesztések,
minisztériumi jelentések, illetve tudományos publikációk áttekintésével értékeltük
a kialakult helyzetet;
— áttanulmányoztuk a kormánynak, illetve a különböző kormányzati szerveknek a cigányság
életkörülményeinek javítására hozott programjait, illetve az azokról készült
beszámolókat, értékeléseket;
— áttekintettük az ÁSZ jelentéseknek a témához kapcsolódó megállapításait, javaslatait;
— a fenti dokumentumok, valamint a költségvetési és a zárszámadási törvények alapján
rendszereztük és összegeztük a cigányság életkörülményeinek javítását szolgáló költségvetési
előirányzatokat és azok felhasználását.
A szükséges dokumentumokat, információkat nem hagyományos ellenőrzés keretében szereztük
be, hanem felkértük az érintett tárcákat a náluk fellelhető kapcsolódó dokumentumok bemutatására.
A kutatás eredményeként egy olyan tanulmány elkészítését terveztük, amely
􀂃 a rendelkezésre álló adatok alapján részletes és objektív választ ad a feltett kérdésekre,
illetve, ha ez nem lehetséges, akkor
􀂃 bemutatja, hogy a kérdések objektív megválaszolásának melyek a korlátai;
13
􀂃 javaslatokat fogalmaz meg;
o a cigányság élethelyzetének javítását szolgáló közkiadások nyomon követésének
elősegítésére,
o a cigányság élethelyzetének javítását szolgáló állami intézkedések eredményességének,
gazdaságosságának és hatékonyságának növelésére.
A kutatás megkezdését követően bebizonyosodott, hogy a cigányság életkörülményeit objektíven
bemutató átfogó helyzetértékelés sem a 90-es évek elején, sem azóta nem készült. 1993
óta adatvédelmi jogokra hivatkozással3 hivatalos kisebbségi adatfelvételre nem került sor.
Helyzetükről, életkörülményeikről csak kutatók által készített kismintás felvételekből származó,
megközelítő pontosságú, nem konzisztens adatok állnak rendelkezésre. A cigányság legfontosabb
társadalmi-gazdasági jellemzőinek megítélésében a különböző céllal készített adatfelvételek,
számítások és becslések eltérései miatt nincs teljes szakmai konszenzus. Megfelelően
részletezett és kis változásokat is mérni képes információ híján nem lehet pontosan
számszerűsíteni a cigányság helyzetében a rendszerváltás óta, vagy annál rövidebb időszakban
bekövetkezett változásokat.
Következésképpen a cigányság életkörülményeinek javítását szolgáló támogatások hatékonyságát
a közgazdasági elemzés hagyományos eszközeivel nem lehet megítélni. Ezen nem változtat
az a tény, hogy a cigányság életkörülményei egyes metszeteinek változását, vagy a cigányság
egyes csoportjainak életútját számos színvonalas tanulmány elemzi, amelyek alapján
egy helyzetkép felvázolható. Ez utóbbi azonban nem feladata ennek a kutatásnak.
A támogatások eredményességének számszerűsítéséhez szükséges objektív adatok hiánya
miatt a támogatások hatékonyságát csak közvetett módon lehetett vizsgálni. A közgazdaságtanban
használatos az a megközelítés, hogy ha egy folyamat eredménye nem állapítható meg,
akkor magát a folyamatot elemzik abból a szempontból, hogy az eleget tesz-e bizonyos (célszerűségi,
méltányossági, hatékonysági stb.) követelményeknek. Például, ha az adatok hiánya
miatt nem mérhető, hogy az élelmiszersegély kiosztása méltányos elosztást eredményezett-e,
akkor azt vizsgálják, hogy maguk a kiosztási szabályok igazságosak, méltányosak, fairek voltak-
e, azaz megkülönböztetik az eredmény és az eljárás méltányosságát. Ugyanezt a megközelítést
alkalmazhatónak véljük a hatékonyság esetében is: ha nem tudjuk mérni az eredményt,
akkor az eljárást kell szembesíteni a hatékonyság követelményeivel. Ezért a tanulmány eredeti
célkitűzését némileg módosítva a kutatás során kiemelt figyelmet szenteltünk annak, hogy a
cigányság helyzetének javítását, felemelkedését szolgáló támogatási rendszer milyen volt,
azaz mennyire lehetett képes célzottságánál, döntés-előkészítési eljárásainál, ellenőrzési és
nyomon követési módszereinél stb. fogva a támogatások hatékonyságát biztosítani.
A fenti megközelítést követve bemutatjuk:
• melyek voltak a romapolitika legfontosabb jellemzői, hogyan változtak céljai, eszközei,
intézményei;
• hogyan alakult a cigányság részvétele a romapolitika meghatározásában és megvalósításában;
3 Mérvadó vélemények szerint az adatvédelmi törvényt nem sértené egy anonim, statisztikai célokat és közpolitikai
célkitűzéseket szolgáló adatgyűjtés.
14
• mekkora és milyen összetételű forrásokat használtak fel a romapolitika megvalósításának
támogatására,
• hogyan követték nyomon (ellenőrzés, beszámolás, monitoring) a támogatások felhasználását.
3. A romapolitika legfontosabb jellemzői
3.1. Különböző nézőpontok a romapolitikában
Az egyes kormányzati koncepciók, tervek megfogalmazása során különböző nézőpontokból
közelítették meg a cigányság felemelkedésének kérdését. A fő dilemma így fogalmazható
meg, miként kezelje az állam a cigány ügyet: emberi jogi-kisebbségi, vagy szociálisfoglalkoztatási
kérdésként? Az utóbbi esetben is létezik két megközelítés mód, nevezetesen
az, hogy az állam egységes szegénypolitikát, vagy romapolitikát folytasson-e, azaz a cigányság
helyzetének javítását a szociálpolitika általános eszközeivel kísérelje megoldani, vagy
célzott, csak a cigányság számára elérhető programokat, támogatásokat is alkalmazzon?
Az egységes szegénységpolitika hívei szerint, a hazai roma lakosság körében tapasztalható
gazdasági, munkaügyi, egészségi problémák nem specifikusan roma problémák, hanem a társadalmi
szegénység különös megjelenései, ezért nem kell külön "roma programokat" megfogalmazni.
Sőt, ez kifejezetten káros is, mert a kiemelt, pozitív megkülönböztetés ellenérzést
kelt a romákkal szemben a társadalom egészében, és sokszor magukban a cigány emberekben
is. Továbbá a roma lakosság differenciáltsága miatt sem célszerű a támogatásokat etnikai hovatartozáshoz
kötni.
Az önálló romapolitika szószólói szerint a romák szegénysége, munkanélkülisége, alulképzettsége
és egészségi állapota mind a kialakulását, mind a megoldás esélyeit tekintve különbözik
a nem-roma szegényekétől, ezért helyénvaló, sőt az egyedül eredményre vezető a kifejezetten
romákat célzó programok kidolgozása és megvalósítása. Ez még akkor is így van, ha
a roma lakosság nem kezelhető homogén csoportként.
A kifejezetten etnikai-kisebbségi megközelítés az 1990-94 közötti két kormány cigánysággal
kapcsolatos politikáját jellemezte. Ehhez az is hozzájárulhatott, hogy ebben az időszakban
vált tömegessé a munkanélküliség és az elszegényedés a többségi társadalomban is.
A cigányság helyzetének átfogó javítását célul kitűző első - 1995. évi - kormányhatározat óta
a magyar kormányok a cigányság problémáit egyszerre kisebbségi és szociális kérdésként
kezelik. Ezáltal az európai megközelítésmódot követik. A vonatkozó EU ajánlás tervezete
ugyanis szintén azt emeli ki, hogy „a romák kettős kisebbségi státusszal rendelkeznek: egyszerre
jelentenek etnikai kisebbségi csoportot és szociálisan hátrányos helyzetű közösséget”.4
A „Tízéves a magyar kisebbségi törvény” című nemzetközi konferencián Christoph Pan az
Európai Népcsoportok Föderalista Uniójának korábbi elnöke is azt hangsúlyozta, hogy a romakérdés
nem pusztán kisebbségi, hanem egyben kiemelkedően fontos szociális kérdés is5.
A romapolitika versus szegénységpolitika dilemmát azonban egyik kormány sem tudta következetesen
feloldani. Kezdetben úgy tűnt, hogy az önálló romapolitikai megközelítés erősödik
4 Tabajdi (2004)
5 Christoph Pan (2002)
15
meg. Jól példázza ezt az 1996. évi parlamenti romanapon a kormány vezérszónokától elhangzott
mondat: „A cigányság problémái nem szociális és kisebbségi problémák, hanem egy szociálisan
marginalizálódott kisebbség problémái”.6 Ugyanakkor a Horn-kormány intézkedéseiben
a következetes romapolitikai megközelítés nem érvényesült.
Az Orbán-kormány nyíltan vállalta a szegénységpolitika és a romapolitika kettősségét. A
kormány által jóváhagyott országgyűlési beszámoló leírja, hogy a kormányhatározatban foglalt
feladatok egy része célzottan a romákat érinti, míg más esetekben a programok a cigány
lakosságot, mint hátrányos helyzetű réteget célozzák meg.7
A 2005-ben készült, a Medgyessy-kormány intézkedéseit bemutató országgyűlési beszámoló
viszont már amellett foglalt állást, hogy „A roma lakosság súlyos szociális problémáit az általános
szociálpolitika keretében kell kezelni. Hosszú távon arra kell törekedni, hogy a szociális
és kisebbségpolitikai kérdések világosan elkülönüljenek a roma kisebbséget érintő intézkedések
során. Ez azonban nem jelentheti, hogy nincs összehangolt harmonizáció ezen intézkedések
között”.8
Rövid távon azonban ezt a világos elkülönülést nem sikerült megvalósítani. A dilemma megoldatlanságát,
és a megközelítésmódok árnyalatváltozását jól tükrözi, hogy a cigányság helyzetének
javítására irányuló 1998 és 2005 között született kormányhatározatok leggyakrabban
a „hátrányos helyzetű, köztük roma” megfogalmazást használják, míg az ebben a témakörben,
2007-ben megszületett kormányhatározat következetesen a „roma és hátrányos helyzetű” sorrendet
alkalmazza.
A kettős szemlélet a szabályozásban és finanszírozásban is tükröződött, tükröződik. A megközelítési
módok egymásnak feszülése, valamint a részleges és időben is változó megoldások
sokszor akadályozták a kormányzati intézkedések folytonosságát, fenntarthatóságát, rontották
eredményességét. Példaként említhető a roma kultúra támogatása. Az 1998-2002 közötti kormányzati
ciklusban a kultúra volt az egyik olyan terület, ahol a kormány célzottan roma programokat
támogatott, többszázmilliós összeggel. A Medgyessy-kormány megalakulását követően
folytatta a roma kulturális programok célzott támogatását. Ennek érdekében Roma Kulturális
Alapot hozott létre. Az Alap támogatása azonban a 2003-as 165 M forintról 2005-re 80
M forintra mérséklődött. Az SZMM kezelésében lévő Roma Kulturális Alap keretében kiírt
pályázatra 2006-ban 60 M forint, míg 2007-ben 50 M Ft állt rendelkezésre. Ezzel párhuzamosan
a kulturális tárcánál is egyre kevesebb pénz jutott a roma kultúra támogatására. A kormánynak
készült jelentés arról számol be, hogy a tárcánál 2006-ban megszűnt a roma kulturális
programok célzott támogatása. Az általánosan elérhető kulturális pályázati kiírásokra viszont
csak elenyésző számban nyújtottak be a roma kultúrával kapcsolatos pályázatokat.
Anélkül, hogy véleményt formálnánk abban a kérdésben, melyik álláspont képviselői érvelnek
meggyőzőbben, rögzíthetjük, hogy a fent idézett nézőpontok kettősségének létjogosultságát
a jogszabályi környezet megalapozza. Az Alkotmány értelmében a Magyar Köztársaságban
élő nemzeti és etnikai kisebbségek részesei a nép hatalmának: államalkotó tényezők. Ezen
alapelvből következően az Alkotmány végrehajtására született törvényi szabályozás a magyar
6http://www.kisebbsegivalasztasok.mtaki.hu/adattar/dokumentumok/orszaggyules/plenaris_1996_03_27.html?pr
intable=1
7 Kisebbségek Magyarországon (2002) 141. o.
8 Kisebbségek Magyarországon (2005) 101. o.
16
történelem hagyományaiból kiindulva igyekszik megteremteni azokat a jogi kereteket, amelyek
lehetővé teszik és biztosítják a kisebbségek szabad identitásválasztása alapján az egyéni
és a közösségi jogaik érvényesülését, valamint a kisebbségi lét megéléséhez szükséges intézményi
alapokat. Ennek kiindulópontja, hogy a kisebbségek számára biztosított jogokat nem a
többség adományaként kell felfogni, hanem ezek a jogok a kisebbségeket objektíve megilletik.
Az egyéni és közösségi jogok biztosításának (ennyiben a kisebbségi politika emberi jogi
alapokon nyugszik) anyagi garanciáit egy többcsatornás finanszírozási rendszer adja (adhatja)
meg (ennyiben a kisebbségi politika pénzügyi, gazdasági, szociális kérdés).
3.2. A cigányságnak, mint nemzeti és etnikai kisebbségnek a támogatása
A rendszerváltást követően megalakult kormány első lépésként 1990-ben – a hazai nemzeti és
etnikai kisebbségekkel kapcsolatos állami feladatok ellátása érdekében – létrehozta a Nemzeti
és Etnikai Kisebbségi Hivatalt, amelynek döntés-előkészítő, elemző, értékelő és koordináló
tevékenysége mellett fő feladata a kisebbségi törvény előkészítése volt. 1995-ig a cigányság
helyzetének javítására irányuló intézkedésekre az egyedi programok voltak a jellemzők. A
kormány kisebb összegű támogatásaiból, hazai és nemzetközi civil szervezetek adományaiból
kísérleti programok indultak, ezekből nőttek ki olyan intézmények, mint a Gandhi Gimnázium,
az első többfunkciós roma közösségi házak, vagy az első kísérleti agrárvállalkozások.
Az Országgyűlés 1993-ban elfogadta a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993.
évi LXXVII. törvényt (Nek. tv.), amely az évek folyamán elsősorban a kapcsolódó jogszabályváltozások
miatt 14 alkalommal módosult. A Nek.tv. 61. § (1) bekezdés értelmében Magyarországon
13 honos népcsoport, köztük a cigányság minősül kisebbségnek.
A magyar kisebbségi törvény európai viszonylatban is új intézményeket vezetett be (kisebbségi
önkormányzatok, nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa). A kisebbségvédelmi
eredmények nemzetközi összehasonlítása alapján Magyarország az európai élvonalba
került. A Nemzeti Kisebbségek Dél-Tiroli Intézetének rangsora9 alapján Magyarországot
csak Belgium, Dánia és Finnország előzi meg. Őket követi Svájc, Spanyolország és Magyarország
egyaránt 73%-kal.
Magyarország azért nem kapott még jobb helyezést ebben az összehasonlításban, mert négy
kisebbségvédelmi területen további tennivalók voltak:
• a cigányokkal szembeni megkülönböztetés,
• az anyanyelvi oktatás,
• az anyanyelvi tájékoztatás,
• a politikai képviselet.
Azóta az Országgyűlés elfogadta az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról
szóló 2003. évi CXXV. törvényt, amely általános tilalmat fogalmaz meg az egyenlő bánásmód
követelményének megsértése tekintetében. A törvény több olyan diszkriminatív bánásmódot
nevesít, amely az Alkotmány 70/A. §-ában csak általános tilalomként, ún. generálklauzulában
szerepel. Ilyenformán a nemzeti és etnikai kisebbségek vonatkozásában is az
egyenlő bánásmód megsértéseként érhető tetten - többek között – a közvetlen (rejtett) hátrányos
megkülönböztetés, a zaklatás, a jogellenes elkülönítés, a megtorlás, vagy éppen az ezekre
adott utasítás is.
9 Az identitástól a jogvédelemig terjedő 13 jog szabályozását és érvényesülését hasonlították össze és a pontszámok
alapján 1-100%-ig terjedő skálát állítottak össze.
17
A Nek. tv. szerint az e törvényben megfogalmazott jogok érvényesülését az állam jogszabályok
alkotásával és pénzügyi támogatási rendszer működtetésével segíti elő. A keretszabályozást
biztosító Nek. tv-ben megfogalmazott kisebbségi jogok (önszerveződés, érdekképviselet,
oktatás, kulturális tevékenység, kutatás, tömegtájékoztatás, nemzetközi kapcsolattartás, társadalmi
integrációs feladatok) érvényesülésének segítéséhez különböző pénzügyi támogatási
formák kapcsolódnak. A kisebbségi feladatok ellátására a Nek. tv. megfelelő keretet biztosított
a résztvevő szervezetek számára, azonban a kihirdetését nem követte a célok és a feladatok
ütemezését és azok megvalósításához szükséges források nagyságrendjét meghatározó
egységes kisebbségi stratégia kialakítása.
A kisebbségek pénzügyi támogatási rendszerét sajátos kettősség jellemezte és jellemzi ma is.
Egyrészt a rendszer a költségvetési törvényekben konkrét összegű, normatív, az önkormányzati
működést szolgáló támogatáson keresztül garantálja a Nek. tv-ben megfogalmazott jogok
érvényesülését. Másrészt a mindenkori költségvetések olyan előirányzatokat határoztak meg,
amelyekből a kisebbségi közösségek támogatást igényelhetnek, pl. kisebbségi színház, tankönyv,
oktatás, könyvtár fenntartás, tárgyi emlékek gyűjtése stb.10
A nemzeti és etnikai kisebbségek támogatásában a Nek. tv. hatályba lépését követően – folyamatosan
erősödő és egyre növekvő – kiemelt szerep jutott a roma kisebbség támogatásának,
felzárkóztatásának, a társadalomba történő teljes beilleszkedésének, melynek következtében
a nemzeti és etnikai kisebbségi kérdések és feladatok egyre jobban ötvöződtek a szociálpolitikai
kérdésekkel.11
A többi kisebbséggel szemben a cigány népesség helyzetének kezelése az etnikai mellett főleg
szociális megközelítést igényelt, a legnagyobb kisebbség problémáira tehát a Nek. tv. nem
kínált megoldást. Az 1994-ben hivatalba lépett kormány szerint „A cigány népcsoport válsághelyzete
égetően szükségessé tette, hogy a kormány válságkezelő intézkedéseket hozzon.
A cigányság sajátos, összetett problémáinak kezelése ugyanis nem valósulhat meg az általános
kisebbségpolitikán belül.”12
A kisebbségek helyzetéről az Országgyűlés részére készült 1998-1999. évi kormánybeszámoló
hasonlóképpen fogalmaz: „A legnagyobb hazai kisebbségnek a cigány közösségeknek a
helyzete sok tekintetben más, mint a többi hazai kisebbségé. Gondjaik elsősorban nem nyelvi,
kulturális jellegűek, esetükben hatványozottan merülnek fel a szociális, foglalkoztatási, szakképzési
és oktatási problémák. Ezek, összetett jellegükből adódóan a kisebbségi jog keretei
között nem oldhatók meg, más típusú állami intézkedést is igényelnek. A cigányság társadalmi
integrációs esélyeinek növeléséhez kormányzati, települési önkormányzati támogatásokra
van szükség.” 13
A Nek. tv. elfogadása óta több mint egy évtized telt el. Elfogadásának időpontjában fennálló
jogalkotói elképzelés felismerhetően az említett intézményrendszer létrehozására helyezte a
hangsúlyt, némileg háttérbe szorítva – nem utolsósorban a gyakorlati tapasztalatok hiánya
miatt is – a működés feltételeinek részletes kimunkálását. Időközben közjogi és társadalomszociológiai
értelemben is megérett a magyar demokrácia arra, hogy a törvényhozó a nemzeti
10 ÁSZ (2005) 17. o.
11 ÁSZ (2005) 11. o
12 Látlelet (1996) 17. o.
13 Kisebbségek Magyarországon (1999) 103. o.
18
és etnikai kisebbségeknek a közjogi státuszát a tárgykörre irányuló szabályozás átfogó módosításával
korszerűsítse. A 2000-es évek elejére egyértelműen bizonyosságot nyert, hogy a kisebbségi
önkormányzatok megalakulása kapcsán a jogi szabályozás tetten érhető hiányossága
súlyos visszaéléseket tett lehetővé. Az intézményesített kisebbségi önkormányzati rendet
megkerülve, azt kiüresítve olyan illegitim tendenciák bukkantak fel, amelyeket a jog eszközével
is kezelni kellett. A kialakult helyzetmegítélést illetően széles körű egyetértés jött létre a
parlamenti pártok között, amelyet az Országgyűlés a kisebbségeket érintő jogszabályok felülvizsgálatának
szükségességéről szóló 30/2003. (III. 27.) OGY határozatának meghozatala is
bizonyít. E határozatban az országgyűlés – kifejezvén a nemzeti és etnikai kisebbségek iránti
felelősségét és elkötelezettségét – felkérte a kormányt, hogy vizsgálja felül a Nek. tv.-t, valamint
a kisebbségi önkormányzatok választásának anyagi jogi szabályozását és a választási
eljárásról szóló 1997. évi C. törvényt. A szabályozás korszerűsítésére a kisebbségi önkormányzati
képviselők választásáról, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozó
egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi CXIV. törvénnyel került sor.
3.3. A cigányság helyzetének javítását célzó átfogó intézkedési tervek
A cigányság helyzetének javítására irányuló intézkedések fokozatosan alakultak ki. 1995-ig
egyedi programok voltak a jellemzők. 1995-ben megszületett egy rövid távú kormányprogram.
1997. júliusára elkészült az első középtávú intézkedéscsomag, amely a cigányság társadalmi
integrációjához szükséges feladatokat határozta meg. Ezt további kormányhatározatok
követték egészen 2005-ig. Az ebben a formában elfogadott, a cigányság társadalmi-gazdasági
integrációját előmozdítani hivatott intézkedési csomagok (középtávú programok) 2-3 évente
ismétlődtek. A középtávú programokat általában éves akció tervekre bontották. A kormányhatározattal
elrendelt intézkedéscsomag volt a kormányzati irányítás azon eszköze, amelyet a
mindenkori kormányok a cigányság helyzetének javítására a legalkalmasabbnak tartottak. E
tekintetben a kormányzati romapolitikában nagyfokú formai hasonlósággal találkozhatunk.
Ugyanakkor az is figyelemre méltó, hogy egyetlen kormány sem vállalkozott arra, hogy „időt
állóbb” szabályozási formában, például jogszabályban kötelezze el magát a kérdés megoldása
mellett.
Az egyes intézkedéscsomagok közös jellemzője, hogy az egyes minisztériumok - nem ritkán a
maradékelv alapján - maguk határozták meg, milyen a romák számára is elérhető programokat
kívánnak megvalósítani, és ezekre mennyi pénzt áldoznak a tárca keretéből. Az egész vizsgált
időszakban kimutatható, hogy hiányzott a teljes feladat- és forrásbiztosítás, nem oldódott meg
a forráskoncentráció, sőt még a források megfelelő koordinációja sem.
A kilencvenes évek végén hosszú távú stratégia kidolgozása kezdődött meg. A stratégia elfogadására
azonban akkor nem került sor. 2003-ban, nemzetközi kezdeményezésre kezdődött el
egy újabb stratégiai program előkészítése. Az ennek eredményeként kidolgozott „a Roma
Integráció Évtizede Program Stratégiai Terv” című dokumentumot az Országgyűlés 2007-ben
fogadta el14. E Stratégiai Terv 2015-ig fogalmaz meg intézkedéseket, feladatokat és megjelöli
a célok megközelítésének mérését szolgáló indikátorokat is. A stratégiai terv végrehajtására a
kormány két évet felölelő intézkedési tervet hagyott jóvá. Az első kétéves intézkedési terv a
2008-2009-es évekre határozza meg a romák társadalmi integrációja érdekében szükséges
feladatokat.15
14 68/2007.(VI.28.) OGY határozat
15 1105/2007. (XII.27.) Korm. határozat
19
4. A romaintegrációt segítő kormányzati intézkedések áttekintése
4.1. Középtávú intézkedési csomagok (cselekvési programok)
A továbbiakban röviden áttekintjük az előző alfejezetben említett kormányzati intézkedési
csomagokat. Az egyes intézkedések ismertetése helyett elsősorban azt vizsgáljuk, hogy a
kormányhatározatok mennyiben teremtették meg a cigányság felemelkedését szolgáló közpénzek
hatékony felhasználásának a feltételeit.
4.1.1. A cigányság helyzetével kapcsolatos legsürgetőbb feladatokról szóló 1125/1995.
(XII.12.) Korm. határozat
A cigányság helyzetének javítását célul kitűző első kormányhatározat a későbbi középtávú
programokat megalapozó kormánydöntésnek tekinthető. A határozat egyéves határidővel cselekvési
részprogramok kidolgozására kötelezte az érintett tárcákat az oktatás-közművelődés, a
foglalkoztatás, a szociális ellátás, a térségi fejlesztés és a mezőgazdaság területén, további
célul tűzte ki diszkrimináció ellenes intézkedések bevezetését. Ezekre építve 1997. június 30-i
határidővel középtávú intézkedéscsomag elkészítését írta elő. A cselekvési részprogramok
elkészültek, azokból a megadott határidőre összeállt egy középtávú terv lehetősége, sőt az is
határidőre elkészült. Az 1995-ös kormányhatározat megteremtette annak az elvi lehetőségét,
hogy a kormányzat megfelelően előkészített középtávú tervekre építve hatékony romapolitikát
valósítson meg. Figyelemre méltó, hogy a középtávú intézkedési terv elkészültéig a kormány
jelentősebb forrásokat nem használt fel kifejezetten a cigányság helyzetének javítását szolgáló
programok finanszírozására.
4.1.2. A cigányság élethelyzetének javítására vonatkozó középtávú intézkedéscsomagról
szóló 1093/1997. (VII.29.) Korm. határozat
A fent bemutatott előkészítő munka alapján hozott kormányhatározat lett volna hivatott arra,
hogy a kidolgozott részprogramok végrehajtásáról döntsön, és azokhoz hozzárendelje a szükséges
pénzügyi forrásokat. A kormányhatározat azonban ennek a követelménynek egyáltalán
nem tett eleget. A kormányhatározat mellékletében szereplő feladatok jellemző intézkedései
döntően így kerültek megfogalmazásra: „meg kell vizsgálni”, „vizsgálat keretében kell felmérni”,
„fel kell tárni”, „átfogó program, finanszírozási terv készítése szükséges”, „koncepciót
kell kidolgozni”. A határozat egyetlen konkrét célkitűzésnek a cigánytelepek kezelésére
kiírandó közmunka pályázat mondható, de a pályázatra jogosult települési önkormányzatok
nem éltek ezzel a lehetőséggel.
Az egyes feladatoknál felelősként több, nemritkán akár öt-hat minisztérium is megnevezésre
került. Ez a valós felelősségi viszonyok elmosódásához vezetett. (Ez a jelenség a későbbi
kormányhatározatokra is jellemző).
4.1.3. A cigány kisebbség helyzetének javítását célzó intézkedésekről szóló 1107/1997. (X.
11.) Korm. határozat
E határozat azt tükrözi, hogy maga a kormány sem volt elégedett a nem egész három hónappal
azelőtt hozott határozatával, ezért újabb határozatban pontosította a cigánysággal kapcsolatos
feladatokat, illetve azok koordinálásának mechanizmusát. E dokumentum abból a szempontból
is figyelemreméltó, hogy kormányhatározatokban szokatlan aprólékos pontossággal
20
írt elő minisztériumi vezetők számára konkrét koordinációs jellegű feladatokat. Ez jelzi, hogy
a minisztériumok nem voltak képesek a sokfeladatos, sokszereplős intézkedési csomag eredményes
koordinálására. (A koordináció nehézségei a vizsgált időszak egészét jellemezték,
amelyeken az egymást követő kormányok újabb és újabb koordinációs jellegű kormányhatározat
kiadásával próbáltak úrrá lenni). Néhány jellemző feladat a kormányhatározatból:
• az érintett miniszterek jelöljék ki a középtávú cigány intézkedési csomag programjainak
tárcafelelőseit;
• a közigazgatási államtitkárok - az Országos Cigány Kisebbségi Önkormányzat szakfelelőseivel
történt egyeztetést követően - rögzítsék a Cigányügyi Koordinációs Tanácsban
a tárcaszintű feladatokat és a végrehajtás menetrendjét;
• a pénzügyminiszter és a kisebbségi ügyekért felelős politikai államtitkár előterjesztésében
megoldási javaslatot kellett kidolgozni a kisebbségi célú közalapítványok közötti
forrásátcsoportosításra.
4.1.4. A cigányság életkörülményeinek és társadalmi helyzetének javítására irányuló
középtávú intézkedéscsomagról szóló 1047/1999. (V.5.) Korm. határozat
Az 1998-as választásokat követően az új kormány a cigány lakosság társadalmi integrációjának
elősegítése érdekében 1999 májusában fogadta el a fenti kormányhatározatot. A határozat
ágazati szintekre telepítette a feladat megoldását, egy-egy tárca főfelelőssége mellett. A középtávú
programban továbbra is sok a tervek, koncepciók kidolgozására, kutatások elindítására
irányuló feladat. Ugyanakkor az intézkedéscsomagban nagy hangsúlyt kapott az oktatásban
ösztöndíjjal tanulók, továbbtanulók számának bővítése, a foglalkoztatásban a munkavállalási
lehetőségek megteremtése és az átképzés, a kultúrában a roma kulturális hagyományok ápolása
és a roma közművelődési intézmények létrehozása.
4.1.5. A cigányság életkörülményeinek és társadalmi helyzetének javítására irányuló
középtávú intézkedéscsomagról szóló 1047/1999. (V.5.) Korm. határozat
módosításáról szóló 1073/2001. (VII.13.) Korm. határozat
Az 1999. évi kormányhatározatot annak eredményei értékelését követően módosította a kormány.
Formálisan a határozat mellékletét cserélték ki, de tartalmilag az új melléklet részben
új középtávú programnak tekinthető. Még ebben a programban is sok a „tervet kell kidolgozni”,
„meg kell vizsgálni”, „módszertani füzetet kell kiadni” típusú feladat, de a határozat számos
konkrét feladatot is tartalmazott. Ezek eredményeként megtörtént a Gandhi Gimnázium
átadása, jelentősen emelkedett a roma ösztöndíjasok száma, sor került az Anti-diszkriminációs
Ügyfélszolgálati Hálózat felállítására.
4.1.6. A cigányság életkörülményeinek és társadalmi helyzetének javítására irányuló
középtávú intézkedéscsomagról szóló 1047/1999. (V. 5.) Korm. határozat
végrehajtásának egységes szakmai és pénzügyi utókövetési rendszeréről szóló
1051/2002. (V. 14.) Korm. határozat
Módosították a korábbi koordinációs célú kormányhatározatot, amely arra kötelezte a tárcákat,
hogy a cigányság életkörülményeinek javítására irányuló középtávú intézkedéscsomag
végrehajtásáról a határozat melléklete szerinti adatlapon számoljanak be a Cigányügyi Tárcaközi
Bizottságnak. Ezzel az adatlappal már lehetőség nyílt egy viszonylag egységes, a koordinációt
szolgáló adatigénylésre és adatközlésre, amely egy értékelő utókövetési rendszer nélkülözhetetlen
feltétele.
21
4.1.7. A romák társadalmi integrációját előmozdító kormányzati együttműködés
irányelveiről és szervezeti kereteiről szóló 1186/2002. (XI. 5.) Korm. határozat
Ez a határozat egyaránt foglalkozik tartalmi és koordinációs kérdésekkel. Az intézkedések
meghatározásakor rövid időn belül megkezdhető tevékenységekre, programokra koncentráltak
(pl. állami eszközökkel támogatott propaganda az előítéletesség csökkentésére, a roma diplomások
szaktárcáknál – romaügyi referensként – történő foglalkoztatásának elősegítése). Az
irányelvek között szerepelt, hogy az egyéb középtávú tervekben, például a Nemzeti Fejlesztési
Tervben, a Társadalmi Kirekesztés Elleni Memorandumban és az Egészséges Nemzetért
Népegészségügyi Programban, hangsúlyosan kell szerepeltetni a cigányság szociális, foglalkoztatási
és egészségügyi problémáinak megoldását. A megvalósításban a magyar költségvetést
kímélő lehetőségként jelent meg az Európai Unió, mint társfinanszírozó. Ez a kormányhatározat
is fenntartja a kutatási eredmények, hatásvizsgálatok és szakmai elemzések elkészítésének
szükségességét, ugyanakkor nevesítette a decentralizált, a helyi lakosság szükségleteire
épülő komplex kistérségi programok megvalósítását.
A koordináció erősítése érdekében a határozat előírta, hogy a cigányság helyzetét befolyásoló
programok előkészítése során véleménynyilvánítási lehetőséget kell biztosítani a roma kisebbségi
önkormányzatok és civil szervezetek képviselői számára, elsősorban az újonnan létrehozott
Romaügyi Tanács, illetve a már hagyományosan működő Cigányügyi Tárcaközi Bizottság
fórumain, továbbá az előkészítésben érintett minisztériumok tevékenységében.
4.1.8. A romák társadalmi integrációját elősegítő kormányzati programról és az azzal
összefüggő intézkedésekről szóló 1021/2004. (III.18.) Korm. határozat
Az érintett szaktárcák 2002. évi beszámolója alapján világossá vált, hogy az addig elért eredmények
nem hoztak áttörést a cigányság élethelyzetének javításában. Ezért a Romaügyi Hivatalt
irányító politikai államtitkár és a Hivatal koordinálásában, a minisztériumok együttműködésében
megkezdődött egy új kormányzati program kialakítása. Ezt egészítette ki a PHARE
támogatással működő twinning program, amelynek során külső (spanyol) szakértők elemezték
a romák társadalmi integrációja érdekében végzett korábbi kormányzati tevékenységet. Az
elemzések egyértelművé tették, hogy a romák társadalmi integrációját csak egy olyan kormányprogram
tudja eredményesen segíteni, amely komoly előrelépést hoz a kormányzati intézkedések
tervezésében, megvalósításában, ellenőrzésében, monitorozásában is. Ennek az
előkészítésnek az eredményeként született a fenti kormányhatározat.
A határozat mellékleteként közzétett, „kormányzati program a romák társadalmi integrációjának
elősegítéséről” című középtávú terv az addigi legátfogóbb intézkedési csomagot tartalmazza.
A program az általános rendelkezéseken túl hat témakör (jogegyenlőség érvényesítése,
életminőség javítása, oktatás-képzés, foglalkoztatás, informatikai tudás és eszközrendszer,
kultúra-kommunikáció-identitás) köré csoportosítva határoz meg 62 feladatot.
Maga a kormányhatározat elsősorban a program végrehajtásával kapcsolatos koordinációs
feladatokat állapította meg. A határozat a kormányzati programban szereplő teendők éves
ütemezését, az egyes feladatok teljesítéséhez szükséges költségvetési források biztosítását a
tárcákra ruházta. A minisztériumi tervek összehangolásának fórumaként a Cigányügyi Tárcaközi
Bizottságot jelölte meg. Felszólította a tárcákat, hogy „a Kormányzati Program komplex,
átfogó feladatait egymással együttműködve, összehangoltan tervezzék és valósítsák meg.” (A
programpontok mintegy felének végrehajtása két, vagy több tárca együttműködését kívánta
meg.) A kormányhatározat éves beszámolási kötelezettséget írt elő.
22
4.1.9. A romák társadalmi integrációját elősegítő kormányzati programról és az azzal
összefüggő intézkedésekről szóló 1021/2004. (III.18.) Korm. határozat
módosításáról szóló 1020/2005. (III.10) Korm. határozat
A 2004-es kormányhatározat koordinálásával kapcsolatos első tapasztalatok is nyilvánvalóvá
tettek, hogy egy ennyire átfogó program összehangolása a koordinációs eszközök bővítését
igényli. Ezért a fenti kormányhatározat az 1021/2004. (III. 18.) Korm. határozatban előírt éves
intézkedési tervek kidolgozásához, illetve szakmai és pénzügyi beszámolókhoz ír elő egységesen
alkalmazandó adatlapokat. Ezek a nyomtatványok a twinning program keretében a romaprojektek
monitoringjához készültek, de kevéssé voltak alkalmasak kormányzati intézkedések
összehangolására, illetve ezekről szóló adatszolgáltatásra. A célnak nem megfelelő, az
esetek többségében indokolatlanul bonyolult adatlapok kitöltése komoly nehézségeket jelentett
a minisztériumok számára, és ellenállást váltott ki a kormányzati szereplők részéről.
4.1.10. A középtávú intézkedéscsomagok értékelése a hatékonyság szempontjából
A kormányhatározatok közös jellemzője volt, hogy azok nem épültek igazán alapos helyzetelemzésre.
Nem mutatták be kellő mélységben a cigányság életkörülményeinek az 1980-as-
90-es évek fordulóján bekövetkezett drámai romlását, a cigányság széles rétegeinek marginalizálódását
okozó társadalmi, gazdasági, demográfiai stb. kölcsönhatásokat, valamint a cigány
lakosság lélekszáma gyors növekedéséből eredő új igényeket. Erre irányuló kutatási, adatgyűjtési
feladatok rendre megfogalmazódtak, és komoly kutatási eredmények születtek, ezek
szisztematikus, a kormányzati cselekvési lehetőségek szempontjából történő kiértékelése és
igazgatási szempontú feldolgozása azonban elmaradt. Ezért a megfogalmazott kormányzati
intézkedések gyakran csak a problémák felszínét érintették meg, sőt olykor kifejezetten káros
mellékhatásokkal (például a szegregáció növekedése, szegénységi csapdák kialakulása) jártak.
Az intézkedési csomagokról szóló kormányhatározatok sok (30-62) feladatot is kijelölnek de:
• Számos feladat megfogalmazása túl általános, ezért nehezen számon kérhető.
• Egyes feladatokért több tárca is felelős, nincsenek meghatározva feladatrészek. A
kormányhatározatok komplex feladatainak (egy minisztérium főfelelőssége és több, a
témában érintett minisztérium közös feladata) a megvalósítása a gyakorlatban nem
működött. A főfelelős minisztériumnak nem volt valós irányítási, koordinációs lehetősége,
pénzügyi befolyása meg különösen nem a közös megvalósításra.
• Nem jelölik meg a célokhoz szükséges pénzeszközök nagyságrendjét, azok forrását,
mindezeket a tárcákra bízzák, ezért a költségvetési források szétforgácsolódtak a tárcák
között, egyes részfeladatokra – maradványelven – több esetben jelképes összegeket
terveztek, és fordítottak a tárcák.
• A forrásfelhasználás nehezen átlátható, nem ellenőrizhető. A kifejezetten roma célokra
nevesített forrásokon kívüli előirányzatok tényleges roma célú felhasználására, annak
ellenőrzésére nem voltak kidolgozott módszerek.
• Az egységes beszámoltatás érdekében hozott intézkedések ellenére a költségvetési források
hatékony és ellenőrizhető felhasználásában nem történt érdemi változást előidéző
előrelépés.
• Nem alkalmaztak indikátorokat.
23
4.2. Stratégiák, hosszú távú programok, fejlesztési tervek
A rövid és középtávú programok megvalósulásának eredményeit vizsgálva is nyilvánvaló,
hogy a cigányság élethelyzetének érdemei javulását csak sok éven át tartó, azonos irányú,
összehangolt fejlesztésekkel lehetne elérni. Az ezt a célt szolgáló első stratégiai dokumentum
kidolgozása 1998-ban kezdődött meg.
4.2.1. Hosszú távú társadalom- és kisebbségpolitikai stratégia előkészítése 1998-2002
A hosszú távú társadalom- és kisebbségpolitikai stratégia elkészítését több éves szakmai
munka előzte meg. A kidolgozás (tanulmányok, koncepciók, társadalmi és szakmai egyeztetés)
a NEKH koordinációja mellett 1998 őszétől 2000 végéig tartott. E munka eredményeként
a roma népesség helyzetét, a célokat, a feladatokat jól bemutató anyag készült. Továbbra is
nyitott maradt viszont a romaintegráció finanszírozásának kérdése. A stratégia tervezete súlypontokat
fogalmazott meg a roma politika számára. Néhány sorban érinti a romaintegrációs
kiadások növelésének szükséges ütemét, illetve nagyságrendjét. Részletes számítást, indokolást
azonban nem tartalmazott. A stratégia tervezetének egyeztetése elhúzódott. Így arról már
a kidolgozását elrendelő kormány nem tudott dönteni.
4.2.2. Nemzeti Fejlesztési Terv és az Új Magyarország Fejlesztési Terv
Magyarország az Európai Unióhoz történt csatlakozását követően jogosulttá vált az Unió fejlesztési
alapjainak a támogatására. A támogatások tervszerű felhasználása érdekében az EU
előírásai szerint fejlesztési tervet kellett a magyar kormánynak is kidolgoznia. A 2004 és 2006
közötti fejlesztésekre vonatkozó I. Nemzeti Fejlesztési Terv, és még inkább a 2007-2013 közötti
fejlesztési programokat keretbe foglaló Új Magyarország Fejlesztési Terv lehetőséget
kínált a cigányság helyzetének javítását szolgáló stratégiai intézkedések megfogalmazására is.
Az EU költségvetési rendszere és támogatási politikája ugyanakkor nem tette lehetővé, hogy
az EU támogatási alapjaiból kifejezetten nemzetiségi, etnikai tartalmú fejlesztéseket támogassanak.
16 A kormány azon szándéka, hogy kifejezetten és nevesítetten roma programokra kössön
le uniós forrásokat, visszautasításra talált. Az egyik lehetséges megoldást az jelentette,
hogy az egyes operatív programokon belül úgy fogalmazták meg a prioritásokat, hogy a pályázó
érvényesíthesse pályázatában a hátrányos helyzetűek – köztük a romák – esélykiegyenlítési
igényeit is.
Az Állami Számvevőszék 2006-ban ellenőrizte az NFT végrehajtását és a cigányság helyzetének
javítását is célul kitűző programokról a következőket állapította meg:
• A nyilvántartó rendszer (EMIR) fejlesztési késedelme illetve adatfeltöltési hiányosságok
miatt az EMIR nem tartalmazta teljes körűen a célrendszer fizikai, output-, eredmény- és
hatásmutatóinak a támogatási szerződéseken alapuló tervezett, és a projektek végrehajtásával
kialakuló tényleges értékeinek alakulását.
16 2008. január 31.-én az Európai Parlament állásfoglalást fogadott el a romákkal kapcsolatos európai stratégiáról.
Az állásfoglalás – többek között – sürgeti az Európai Bizottságot, hogy „alakítson ki a romák integrációjára
vonatkozó átfogó közösségi cselekvési tervet, amelynek feladata lesz, hogy pénzügyi támogatást biztosítson
a romák társadalmi integrációjára vonatkozó európai keretstratégia végrehajtásához.” Ennek nyomán
várható a Bizottság tisztán etnikai jellegű programok finanszírozhatóságával kapcsolatos álláspontjának a felülvizsgálata
is.
24
• A szerződésekkel alátámasztott tervezett értékek várható alakulásáról a 2004-es és a
2005-ös kormánybeszámolóban sem tettek említést.
• A HEFOP17 időarányos teljesülésének értékeléséhez az EMIR-ben rögzített adatok nem
nyújtottak elég segítséget.
• A 2.1. intézkedés operatív programban megfogalmazott cél: a hátrányos helyzetű, különösen
a roma, illetve fogyatékos diákok továbbtanulási lehetőségeinek, ezáltal munkaerőpiaci
és társadalmi beilleszkedési esélyeinek javítása. Az alkalmazott indikátorok nem
tértek ki a roma, illetve a fogyatékos diákok programba vonására.
• A projektek előrehaladásának mérésére a kedvezményezetteknek kellett meghatároznia a
szerződés mellékletét képező projekttervben vállalt indikátorok ütemezését, aminek a
kedvezményezettek eleget tettek.
• A projektekre a késedelmes szerződéskötések és kifizetések elhúzódása volt a jellemző.18
Az Új Magyarország Fejlesztési Tervben a cigányság, mint célcsoport több helyen is – foglalkoztatás,
egészségügy, területfejlesztés, oktatás stb. - megjelenik, de szinte kizárólag a már
ismert „hátrányos helyzetűek, köztük a romák” megfogalmazásban, a fogyatékosokkal, a nőkférfiak
esélyegyenlőségének megnevezésével egy sorban. Külön kiemelt roma fejezete a fejlesztési
tervnek nincs, ezt a prioritást „horizontális” célként kell érvényesíteni az egyes fejlesztési
területeken. Ez azt jelenti, hogy valamennyi a cigányság élethelyzetének javítása
szempontjából lényeges program esetében törekedni kell arra, hogy azok valóban hozzájáruljanak
a cigányság integrálódásához. Maga az ÚMFT a következőképpen fogalmaz:
„Olyan fejlesztéseket támogatunk, amelyek csökkentik a hátrányos helyzetű rétegek, mindenekelőtt
a romák kirekesztettségét, és biztosítják e csoportok egyenlő hozzáférését a forrásokhoz.
Ahhoz, hogy a fejlesztések ténylegesen eljussanak a romákhoz, a hozzáférést segítő célprogramokat,
eljárásokat, hálózatokat kell működtetni. Előtérbe kell helyezni azokat a támogatási
formákat, amelyek nem általános pályázati úton valósulnak meg. A fejlesztéseket úgy
kell megvalósítani, hogy azok ne növeljék a szegregációt és a problémák koncentrálódását,
valamint ne fokozzák a romákkal szembeni előítéletet. Hatékony koordinációs és monitoring
rendszerre van szükség, amely összehangolja e fejlesztéseket, indikátorokat dolgoz ki, és külön
vizsgálja a romák részvételét a fejlesztésekben.”
Lényeges szemléletmódbeli elmozdulás érzékelhető abban, hogy „nem általános pályázati
úton” hirdetik meg a fejlesztési források elnyerését, valamint olyan indikátor-rendszer működtetését
feltételezi az ÚMFT, amely kifejezetten a romák elérését és részvételét ki tudja
mutatni. Igen fontos a fenti idézetnek az indikátorokra vonatkozó része is, hiszen egy horizontális
prioritás teljesülését csak akkor lehet nyomon követni, ha egyértelmű indikátorok vannak.
A TÁRKI 2007-ben ex-ante átvilágította az ÚMFT operatív programjait és többek között
megállapította, hogy:
• A romák helyzete számos tényező együttes és egymásra való hatásával magyarázható,
azonban ennek kezelésére hivatott komplex programot nem találtak az operatív prog-
17 Humán Erőforrás Fejlesztési Operatív Program, az NFT 5 operatív programja közül az egyik.
18 ÁSZ (2006) 56. o.
25
ramokban és olyan is csak néhány akad, amelyik felismeri a romák hátrányos helyzetének
többdimenziós jellegét. 19
• Az operatív programok beindulása előtt szükség van célzott adatfelvételekre, hogy a
programok lezárása után a kezdeti állapotot rögzítő adatok birtokában lehessen értékelni
a fejlesztéspolitika eredményeit. A kiinduló állapotot bemutató adatok ismerete
nélkül a legjobban kitalált indikátor sem több egy közönséges adatnál.20
Az idézett értékelések azt mutatják, hogy a nemzeti fejlesztési tervek, illetve az ezek alapján
kidolgozott operatív programok önmagukban nem voltak alkalmasak arra, hogy a cigányság
felemelkedését szolgáló intézkedéseket, a hozzájuk rendelt támogatásokat és az elvárt eredményeket
rendszerbe foglalják. Ennek egyik legfontosabb szakmai oka továbbra is az, hogy a
programok céljaikban tartalmazzák a cigányság felemelkedésének kiemelt támogatását, azonban
a támogatások célzottságának növeléséhez, illetve a célba érés méréséhez szükséges objektív
indikátorokat – a korábban említett adatfelvételei nehézségekre való hivatkozással –
általában nem alkalmaznak.
Meg kell jegyezni, hogy bár az ÚMFT nem vált romaintegrációs stratégiai tervvé, a Roma
Integráció Évtizede Program Stratégiai Terv végrehajtását szolgáló kétéves időhorizontú
kormányhatározat erőteljesen épít az ÚMFT egyes programjaira, és az azok megvalósítása
során igénybevehető európai uniós támogatásokra.
4.2.3. A Roma Integráció Évtizede Program Stratégiai Terv
A 2003 június 29 és július 1. között Budapesten megrendezett „Romák a bővülő Európában, a
jövő kihívásai” című nemzetközi konferencián részt vett közép- és kelet-európai országok
(Horvátország, Bulgária, Románia, Macedónia, Csehország, Szerbia, Montenegró, Szlovákia,
Magyarország) a Világbank és a Nyílt Társadalom Intézet képviselőivel közösen abban állapodtak
meg, hogy a 2005–2015 közötti időszakot a Roma Integráció Évtizedévé nyilvánítják.
Az erről szóló nyilatkozatot a részt vevő országok miniszterelnökei 2005. február 2-án írták
alá Szófiában. A Roma Integráció Évtizede Program célja, hogy felgyorsítsa, és fenntartható
módon biztosítsa a romák társadalmi és gazdasági integrációját, és egyben hozzájáruljon a
romákról alkotott kép pozitív irányú átalakulásához. A részt vevő országok a Program folyamán
– a közösen kialakított keretek, célkitűzések között – saját gazdaság- és szociálpolitikájukkal
összhangban tervezik és valósítják meg roma integrációs politikájukat, közös stratégiai
tervet készítenek. A résztvevő tagországok által elfogadott célkitűzések megvalósítását rendszeresen
ellenőrzik, a stratégiai terveket szükség szerint módosítják.
A magyar Országgyűlés által 2007 júniusában elfogadott Roma Integráció Évtizede Program
Stratégiai Terv21 négy prioritási területen (oktatás, foglalkoztatás, lakhatás és egészségügy),
az egyenlő bánásmód érvényesítésével kapcsolatban, továbbá a kultúra, a média és a sport
területén határoz meg átfogó célokat, a célokhoz kapcsolódó konkrét feladatokat, az ezekhez
rendelt mutatókat, továbbá a feladatok eléréséhez szükséges intézkedéseket.
19 TÁRKI (2007)108.o.
20 TÁRKI (2007) 113.o.
21 68/2007. (VI.28.) OGY határozat
26
A Stratégiai Terv célja a roma lakosság társadalmi, gazdasági integrációja feltételeinek megteremtése,
életkörülményeik javítása, a romák közszolgáltatásokhoz való hozzáférésének javítása,
valamint a romák és nem romák életkörülményei között kialakult szakadék csökkentése,
hosszútávon megszüntetése. A Stratégiai Terv célul tűzi ki hatékonyabb gazdaságpolitika kialakítását,
illetve ennek hosszú távú fenntarthatóságát (pl. versenyképesség növekedése, foglalkoztatottság
javulása, szociális transzferek, az eltartottak számának csökkenése). További
célok az egyes prioritási területeken:
• az integrált oktatás kiterjesztése, deszegregáció a közoktatásban, a romák képzettségi
szintjének növelése;
• a romák munkaerő-piaci integrációjának elősegítése, illetve foglalkoztatottsági szintjük
emelése;
• a lakhatási körülmények javítása, amely összekapcsolódik a települési és térségi szegregáció
nagyarányú csökkentésével;
• a romák egészségi állapotának javítása, a születéskor várható élettartam növelése, valamint
az egészségügyi ellátórendszerhez való hozzáférésük javítása;
• a romákkal szembeni diszkrimináció csökkentése, az esélyegyenlőség elősegítése a
jogérvényesítés során.
A Stratégiai Terv állást foglal abban a kérdésben, hogy mely intézkedések esetében célszerű a
romákat, mint önálló célcsoportot megjelölni, illetve, hogy más intézkedések esetében mi
legyen a célcsoport meghatározásának alapja. Az OGY határozat szerint a négy prioritási
területen elsősorban a szociális (pl. hátrányos helyzet, tartós munkanélküliség, alacsony iskolai
végzettség) és területi (hátrányos helyzetű térségek, települések) szempontok alapján indokolt
a feladatokat megfogalmazni. Az antidiszkrimináció és a kultúra (roma kultúra, hagyományok
megőrzése) területén van lehetőség arra, hogy az egyes intézkedésekben a romák,
mint önálló célcsoport kerüljenek meghatározásra.
A Stratégiai Terv kidolgozói nyilván tisztában voltak azzal, hogy a négy prioritási területen a
célmeghatározás javasolt módja sok esetben nem biztosítja a romák számára az egyenlő hozzáférést.
Ezért a Stratégiai Terv külön pontban fogalmazza meg az esélyegyenlőségi szempontokat.
Előírja, hogy a feladatokban és az intézkedésekben mindenhol meg kell jeleníteni az
esélyegyenlőség, az egyenlő hozzáférés elvét, valamint a tervezés és a megvalósítás szintjén
egyaránt biztosítani kell a roma szakemberek részvételét, illetve ki kell építeni a roma szakemberekből
álló hálózatokat, amelyek a döntési folyamatokban is részt tudnak venni.
Ezzel összefüggésben a Stratégiai Terv egy másik pontja leszögezi, hogy a területi és a szociális
szempontokról, illetve a roma népességről szóló adatok alapvető fontosságúak a Stratégiai
Terv intézkedéseinek tervezése és monitorozása érdekében. A Stratégiai Terv végrehajtása
során rendszeres adatfelvételekre van szükség, annak érdekében, hogy a területi és szociális
szempontok érvényesüljenek, illetve a roma népességről szóló – összehasonlítható – adatok
rendelkezésre álljanak, és ezzel lehetővé válik a Stratégiai Tervben megfogalmazott mutatók
mérése.
„A Roma Integráció Évtizede Program Stratégiai Tervhez kapcsolódó, a 2008-2009. évekre
szóló kormányzati intézkedési tervről” szóló 1105/2007. (XII. 27.) kormányhatározat a korábbi
kormányzati intézkedésekhez képest konkrétabb és a pontos határidők következtében
jobban számon kérhető feladatokat tartalmaz a stratégia végrehajtása érdekében. Elvileg előrelépésnek
tekinthető, hogy a határozat az egyes intézkedések forrását is rögzíti. Forrásként
azonban leggyakrabban az ÚMFT keretében elérhető pénzek vannak megjelölve. Komoly a
27
veszélye annak, hogy e források felhasználásánál a jövőben is jelentkeznek azok a problémák,
amelyek megakadályozzák a támogatásoknak a leginkább rászorulókhoz történő eljutását.
A határozat előírja monitoring rendszer kidolgozását a Roma Integrációs Tanács és az annak
keretein belül működő Roma Irányító és Monitoring Bizottság közreműködésével. A határozat
az érintett miniszterek feladatává teszi, hogy az oktatás, a foglalkoztatás, a lakhatás, az
egészségügy és a kultúra területén megfogalmazott feladatok megvalósítása során érvényesítsék
a horizontális és esélyegyenlőség-elvű támogatáspolitika szempontjait, és ehhez készítsenek
esélyegyenlőségi és antiszegregációs útmutatót. Félő, hogy ez a megoldás odavezet, hogy
a tárcák eltérő módon értelmezik, és nagyon különböző színvonalon és szemlélettel hajtják
végre ezt a feladatot.
4.2.4. Egyéb a társadalmi összetartozást erősítő stratégiák
A közvetlenül a romák helyzetének javítását célzó stratégiákon túl a cigányság életkörülményeinek
javulása szempontjából nagy a jelentősége annak, hogy a társadalmi összetartozás
erősítését szolgáló egyéb stratégiák (pl. gyermekszegénység elleni nemzeti stratégia, a halmozottan
hátrányos helyzetű térségek fejlesztésének stratégiája, közoktatás-fejlesztési stratégia,
fenntartható fejlődési stratégia), illetve azok végrehajtása konzisztens rendszert alkosson.
Ezen belül is külön kiemelést érdemel a halmozottan hátrányos helyzetű falvakban élő, gyorsan
növekvő roma gyermekpopuláció, mivel az ő életperspektívájuk megteremtése nélkül a
cigányság életkörülményeiben hosszútávon sem képzelhető el lényeges javulás.
5. A cigányság integrációját szolgáló kormányzati intézményrendszer
1990 óta a nemzeti és etnikai kisebbségek támogatásának szervezeti és vele együtt finanszírozási
rendszere is gyakran változott. Még ennél is sűrűbben módosult a roma integráció intézményrendszere.
A gyakori változások – megítélésünk szerint – általában kedvezőtlen hatással
voltak a cigányság helyzetének javítását szolgáló támogatások hatékonyságának alakulására.
Ezért a kutatás szempontjából fontosnak tartjuk az elmúlt 17 évben alkalmazott intézményi
megoldások rövid ismertetését. Megpróbálunk rámutatni arra is, hogy ezek a változások milyen
hatással voltak a támogatási rendszer egészének az eredményességére.
5.1. A roma integráció irányításáért, illetve koordinációjáért felelős
intézmények
A rendszerváltás óta a roma integráció irányításának 6 tárca volt a gazdája, a koordinációs
feladatokat pedig 4 szervezet látta el. A roma integrációért felelős intézményrendszernek
2004-ig sajátossága volt, hogy elvált egymástól az irányítási és a koordinációs felelősség. Az
előbbiért a MeH (1990-1998 és 2002-2004) illetve az IM (1998-2002) volt a felelős, külön
ezzel a feladattal is megbízott politikai államtitkár, illetve tárca nélküli miniszter útján. A koordinációt
viszont a felügyeletük alá rendelt NEKH látta el 1990-től 2002-ig. 2002-2004 között
két ízben is változott a koordináló szervezet: Romaügyi Hivatal (2002-2003), Esélyegyenlőségi
Kormányhivatal (2003-2004).
A Nek.tv. korábban hatályos 62. § (1) bekezdése szerint a Kormány a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi
Hivatal útján segíti a kisebbségek jogainak és sajátos érdekeinek érvényesülését és
szervezi ezek feltételeinek biztosítását (ezen belül a roma ügyeket is). A NEKH-ről szóló –
akkor hatályban lévő – 125/2001. (VII. 10.) Korm.rendelet a Hivatal számára kiemelt szerepet
biztosított a nemzeti kisebbségekkel kapcsolatos döntés-előkészítés, a koordináció és a végrehajtás
során.
28
Az ÁSZ 2004. évi ellenőrzése során megállapította, hogy a NEKH a roma integrációval kapcsolatos
koordinációs feladatát sem a tervezés, sem a végrehajtás során nem tudta betölteni. A
NEKH a szaktárcák számára is elkészítette a tervezési prioritásokat, de egyes esetekben a
szaktárcák még tájékoztatást sem küldtek arról, hogy az elsődleges szempontokat miként vették
figyelembe a költségvetés tervezése során. A tárcaközi egyeztetés módszere nem volt alkalmas
arra, hogy célszerűen, már a tervezés során kölcsönös információkhoz jussanak a költségvetési
fejezetek 22 Mindezek miatt a kisebbségi önkormányzatok (közte az OCÖ) olyan
későn kaptak tájékoztatást a költségvetési keretekről, hogy javaslataikkal, észrevételeikkel
arra nem tudtak érdemben hatást gyakorolni.
Az ÁSZ jelentésben feltárt tények alapján is megállapítható, hogy a kormányzat romapolitikájában
1995-től bekövetkezett változtatást nem követte a kormányzati koordináció megváltoztatása,
ugyanis a kormányok már nem tekintették a cigányság felemelkedését kizárólag kisebbségi
ügynek. Ezzel szemben a romaintegráció kormányzati koordinációját még mindig az
NEKH látta el, amely ehhez hatáskörrel, kapacitásokkal nem rendelkezett. Elvileg tehát indokolt
volt a romapolitikát és koordinációs mechanizmusát összhangba hozni, és a romapolitikai
koordinációjára nem az NEKH-t jelölni ki.
2002-ben, a kormányváltást követően jelentős stratégiai és szervezeti változások következtek
be a romapolitika irányításának és finanszírozásának szervezeti rendszerében. A kisebbségek
ügyeinek kezelése az IM-ből a MeH-be került vissza, ahol a kormány kisebbségpolitikai koncepciójának
megfelelően két politikai államtitkárságot hoztak létre. Az általános kisebbségi
ügyekért felelős politikai államtitkárhoz került a NEKH felügyelete és így a kisebbségi közösségek
ügye. Az újonnan kinevezett romaügyi politikai államtitkár által irányított Romaügyi
Hivatalba kerültek a cigányság integrációjával kapcsolatos feladatok és programok. Ezzel
megtörtént a roma integráció koordinációjával kapcsolatos feladatok végleges leválasztása a
NEKH-ről. A cigányság, mint kisebbség ügyeivel továbbra is a NEKH foglalkozott.
A romaügyi politikai államtitkár feladata lett a romaügyi politika koncepciójának kidolgozása,
a roma integrációt érintő intézkedésekkel összefüggő kormányzati döntések tervezetének
előkészítése, az EU integrációból adódó kormányzati romaügyi feladatok végrehajtása előkészítésének
összehangolása, a romaügyi integrációval kapcsolatos társadalompolitikai, gazdasági
folyamatok elemzése és értékelése.
Az önmagában ésszerű döntés célszerűségét azonban megkérdőjelezte az, hogy a 2002. évi
kormányváltást követően túl sok ágazatközi koordinációt igénylő feladatkör került a MeHhez,
amely ennyi feladatot nem tudott eredményesen ellátni. Ezért alig egy évvel később
megkezdődött a MeH „profiltisztítása”. Ennek során a romaintegráció feladatköre az Esélyegyenlőségi
Kormányhivatalba került, ahol más társadalmi csoportok integrációja, illetve
esélyegyenlősége mellett kapott helyet. Az Esélyegyenlőségi Kormányhivatal azonban 2004-
ben megszűnt és a romaintegráció irányítása 2006-ig az ICSSZEM-hez került, ide telepítették
a koordinációt is, vagyis megtörtént az irányítási és a koordinációs feladatok egy szervezethez
rendelése. Ugyanakkor megszűnt a roma ügy külön ezzel a feladattal megbízott államtitkár
általi felügyelete. A romaintegráció irányítása és koordinációja négyéves „vándorlás” után, a
2006-ben létrehozott SZMM-be került, az esélyegyenlőségi szakállamtitkár felügyelete alá.
Ezáltal a koordinációs feladatok egy jelentős erőforrásokkal rendelkező tárcához kerültek. A
22 ÁSZ (2005) 21. o.
29
romaintegráció irányításának és koordinációjának szervezeti változásait az 1. sz. táblázatban
foglaltuk össze.
1. sz. táblázat
A romaintegráció irányításáért és koordinációjáért felelős kormányzati szervek a rendszerváltás
óta
2002-2006
1990-
1994
1994-
1998
1998-
2002 2002-
2003
2003-
2004
2004-
2006
2006-
Irányításért
felelős
tárca
MeH MeH IM MeH MeH ICSSZEM SZMM
Koordináló
szervezet
NEKH NEKH NEKH Romaügyi
Hivatal
EKH ICSSZEM SZMM
A szervezeti átalakításokat nem követte rugalmasan a költségvetésben meghatározott források
átcsoportosítása, ezért egyes programok, tevékenységek finanszírozása késedelmesen ment
végbe. A 2002. évi átalakulásokkal együtt járó problémákról az ÁSZ jelentése az alábbiakat
állapította meg: a szakmai feladatot ellátó NEKH felügyelete, a 13 országos önkormányzat
támogatási előirányzata, valamint a kisebbségi feladatok ellátásában lényeges szerepet játszó
három közalapítvány (MCKA, MNEKK és az Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások
Közalapítvány) támogatási előirányzata az IM-től a MeH-hez került. A feladat-átcsoportosítás
azonban nem egyszerűsítette a több csatornás, nehezen átlátható támogatási rendszert. Tovább
tagolta az elosztási rendszert az, hogy a NEKH feladatai közül leválasztották a cigányság integrációjával
kapcsolatos, valamint a roma integrációt elősegítő PHARE programokat és önálló
szervezeti keretek közé az újonnan létrehozott MeH Romaügyi Hivatalba helyezték át. A
változások miatt a költségvetési források felhasználásához külön szerződések, megállapodások,
szabályzatmódosítások váltak szükségessé. A Roma Koordinációs és Intervenciós keret
is előbb a Romaügyi Hivatalba, később az Esélyegyenlőségi Kormányhivatalba került. Az
igények elbírálása lassú volt, nem biztosította a pályázók által igényelt időben a felhasználás
lehetőségét. A romák kulturális programjainak támogatására 2003-ban létrejött a Roma Kulturális
Alap a Romaügyi Hivatal keretein belül, de 2004 közepéig támogatási szerződést még
senkivel sem kötöttek, és a nyertes pályázók névsorát sem tették közzé.23
Az utóbbi jelentésrészlet jól érzékelteti, hogy még egy önmagában jó irányú változás is menynyire
lelassítja a döntés-előkészítési folyamatokat, és akadályozza a költségvetési előirányzatok
célszerű és tervszerű felhasználását. Ebből már következtetni lehet arra, hogy a romaintegrációt
szolgáló kormányzati tevékenység irányításáért és koordinációjáért felelős szervezetek
gyakori változtatása komoly „súrlódási veszteségeket” okozott a cigányság felemelkedését
célzó támogatások felhasználásánál.
23 ÁSZ (2005) 21. o.
30
Egy 2002-ben megindult változás eredményeként ma már minden minisztériumban működik
roma ügyekkel foglalkozó apparátus és mind több helyen cigány származású vezetőkkel és
munkatársakkal. Ezen apparátusok tényleges hatásköre azonban az egyes minisztériumokban
jelentősen különbözik.
5.2. Koordinatív és értékelő tárcaközi szervezetek
Az eddigi kormányok romapolitikáinak közös jellemzője, hogy a végrehajtás koordinálására
kormányhatározattal - különböző néven - tárcaközi bizottságokat hoztak létre. Ezek egymástól
némileg különböző összetételben működtek, ugyanakkor jelentősebb közigazgatási hatáskörük
nem volt. Következésképpen az érintett minisztériumokra nem tudtak erős nyomást gyakorolni,
ha azok a feladataikat nem, vagy késedelmesen teljesítették, illetve a tervezettnél kisebb
forrást használtak fel a roma integráció céljára. Meg kell jegyezni, hogy politikai szándék sem
látszott az erőteljes nyomásgyakorlásra. Ezt mutatják a cigányság életkörülményeinek javítását
célzó intézkedéscsomagokról szóló kormányzati beszámolók. Ezek elfogadásával a mindenkori
kormányok is tolerálták azt, hogy egyes tárcák számos feladatot nem, vagy csak részlegesen
hajtottak végre, sőt még adatot sem szolgáltattak a jogelőd minisztériumuk felelősségi
körébe tartozó teendők végrehajtásáról.
A középtávú kormányzati programokat koordináló különböző testületek létrehozásáról három
kormányhatározat rendelkezett:
• 1120/1995. (XII. 7.) Korm. határozat a Cigányügyi Koordinációs Tanács,
• 1048/1999. (V. 5.) Korm. határozat a Cigányügyi Tárcaközi Bizottság,
• 1129/2006. (XII. 25.) Korm. határozat a Roma Integrációs Tanács létrehozataláról.
Az így létrehozott testületek funkciója, szerkezete, összetétele és hatásköre - csekély eltérésektől
eltekintve – azonos volt, csupán az elnevezésük változott.
Közös feladataik:
• intézkedési terv, illetve hosszú távú stratégia kidolgozása,
• a végrehajtás figyelemmel kísérése,
• javaslattétel, intézkedések kezdeményezése,
• elemzés és értékelés.
Vezetésük:
• elnök: a romaügyek koordinálásáért felelős miniszter;
• alelnök: az illetékes politikai államtitkár;
• Titkársági teendők: a romaintegrációs feladatokat koordináló szervezet;
• Tagjaik: a minisztériumok helyettes államtitkárai (szakállamtitkárai), egyéb érintett
kormányzati hivatalok képviselői és az OCKÖ (később OCÖ) elnöke;
• tanácskozási jogú állandó, vagy eseti meghívottak: más cigány szervezetek képviselői,
továbbá egyéb tisztviselők (pl. a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési
biztosa, MCKA kuratóriumának elnöke).
A Roma Integrációs Tanács esetében újdonság, hogy a Tanács tagja a roma közösségek képviseletét
ellátó szervezetek javaslatára a miniszter által 2 éves időtartamra felkért hét személy
is.
A cigányság képviselete és részvétele a koordinációs testületekben az Országos Cigány Kisebbségi
Önkormányzat, későbbi nevén az Országos Cigány Önkormányzat elnökén, illetve
31
az általa delegált személyen keresztül történt. Az egyéb roma civil szervezetek a Cigányügyi
Tárcaközi Bizottsági üléseken tanácskozási joggal vehettek részt. Az 1186/2002. (XI.5)
Korm. határozat mellékletének 7. pontja rögzíti először, hogy „a…programok előkészítése
keretében véleménynyilvánítási lehetőséget kell biztosítani a roma kisebbségi önkormányzatok
és civil szervezetek képviselői számára, elsősorban a Romaügyi Tanács, illetve a CTB
fórumain, továbbá az előkészítésben érintett minisztériumok tevékenységében.” A Roma Integrációs
Tanácsban kibővült a cigányság közvetlen képviselete azzal a hét taggal, akiket a
miniszter a roma közösségek képviseletét ellátó szervezetek javaslatára kér fel a Tanács tagjának.
Sok tekintetben hasonló funkciójú, de a fenti, elsősorban koordinációs feladatot betöltő testületekhez
képest a kormány mellett működő konzultatív – véleményező, javaslattevő és tanácsadó
– testületként hozta létre az 1140/2002. (VIII. 12.) Korm. határozat a Romaügyi Tanácsot.
A határozat értelmében a Tanács feladatkörében:
• véleményt nyilvánít, állást foglal jelentősebb szabályozási és intézkedési javaslatokról,
• közreműködik a romaügyi stratégia kialakításában,
• figyelemmel kíséri, elemzi és értékeli a stratégia végrehajtását,
• kapcsolatot tart nem kormányzati szervezetekkel, a roma kisebbségi önkormányzatokkal,
• elemzi, feldolgozza és közvetíti a kormányhoz e szervezetek véleményét és javaslatait.
Vezetése:
• elnöke: a miniszterelnök;
• alelnöke: a Miniszterelnöki Hivatal roma ügyekért felelős politikai államtitkára;
• titkár: a miniszterelnök által kijelölt személy;
• titkárság: a Miniszterelnöki Hivatal roma ügyekért felelős politikai államtitkár által
irányított Romaügyi Hivatal.
Tagjai: a miniszterelnök által felkért huszonegy, roma ügyekben elismert közéleti személy.
A Romaügyi Tanács csak néhány alkalommal ülésezett, holott ez lett volna a legmagasabb
olyan politikai – közéleti érdekérvényesítő fórum, amely közvetlenül tudott volna csoportérdeket
a miniszterelnök számára közvetíteni. A Tanács munkáját lassította, hogy nehezen alakult
ki konszenzus a cigányságot képviselő különböző érdekcsoportok és szakértői megközelítések
között. A párhuzamos koordinációs rendszer célszerűtlenségének beismerését mutatja,
hogy a kormány 2006-ban megszüntette mind a Cigányügyi Tárcaközi Bizottságot, mind a
Romaügyi Tanácsot. A helyettük létrehozott a Roma Integrációs Tanács a vonatkozó kormányhatározat
szerint döntés-előkészítő (koordinatív) és konzultációs szerepet egyaránt betölt.
5.3. A cigányság érdekképviseleti rendszere
A régióban Magyarország rendelkezik az egyik legjobb kisebbségvédelmi jogszabályrendszerrel.
E jogszabályok több olyan intézmény létrehozását írják elő, amelyek célja a kisebbségek
számára valódi lehetőséget biztosítani a kulturális és politikai jogaik gyakorláshoz.
A Nek. tv. hatályba lépésével kezdődött meg a romaintegráció intézményi kereteinek kialakítása
is.
Az Alkotmány 68. § (3) bekezdése általános érvénnyel szól a képviselethez való jogról, a
Nek. tv. 2. § (1) bekezdése, pedig nevesítetten a kisebbségek országgyűlési képviselethez való
32
jogáról rendelkezik. Ez utóbbi külön törvényben történő szabályozására politikai konszenzus
hiányában nem került sor. A parlamenti képviselet kisebbségi alapon nem valósult meg. Az
Országgyűlésben azonban mindig voltak cigány származású képviselők is.
A Nek. tv. megteremtette a cigányság választáson alapuló képviseleti rendszerének lehetőségét
úgy helyi-települési, mint országos szinten. A kisebbségi önkormányzatok megválasztására
első alkalommal 1994-95-ben került sor. Ekkor jött létre az első országos szintű, választott
politikai képviseleti szerv, az Országos Cigány Kisebbségi Önkormányzat. A kisebbségi önkormányzatok
létrejötte a magyarországi kisebbségek számára új érdekérvényesítési fórumokat
teremtett a politikai szerepvállaláshoz, a sajátos kisebbségi érdekek megfogalmazásához
és érvényesítéséhez.
A cigányság dinamikusan fejlődő kisebbségi önkormányzati rendszerrel, valamint a civil
szerveződések és alapítványok kiterjedt hálózatával rendelkezik. Míg 1998. évben 740 cigány
kisebbségi önkormányzatban mintegy 3 ezer roma képviselő tevékenykedett, addig 2002. évben
az önkormányzati választások során 999 településen választottak cigány kisebbségi önkormányzatot,
4 településen roma polgármestert, valamint 545 roma települési önkormányzati
képviselőt.
A 2006. évi kisebbségi választások során megválasztott képviselők száma a jogszabályi változások
következtében sem csökkent. A választáson 10287 jelölt indult, a megválasztott elektorok
száma összesen 5551 fő, akik 1118 helyi cigány kisebbségi önkormányzatot és 1100 települést
képviselnek. A Fővárosi Cigány Önkormányzat mellett minden megyében megalakult a
területi cigány kisebbségi önkormányzat, illetve az 53 fős országos önkormányzat is.
A cigányság kisebbségi önkormányzati rendszerének megteremtése és bővülése igen fontos
lépés volt a cigányság érdekképviselete megteremtésének útján. Ugyanakkor ezt a folyamatot
mindvégig nehezítette az a tény, hogy a kisebbségi törvény szándéka szerint a kisebbségi önkormányzatok
elsősorban kulturális identitás erősítéséhez adnak teret, ezzel szemben a roma
kisebbségi önkormányzatoknak emellett, sőt elsősorban szociális problémák megoldásán kellett
fáradozniuk, engedve a helyi közösségek nyomásának.
6. A romaintegrációs célú források szabályozása, jellemzői és
felhasználásuk tapasztalatai
Az Állami Számvevőszék 2004. évi ellenőrzése során megállapította, hogy a cigányság gazdasági-
társadalmi integrációját esélyegyenlőségét szolgáló források odaítélése általános alkotmányos
elvekre, a Nek. tv-re és az esélyegyenlőségi törvényre, valamint más szakági jogszabályokra
vezethető vissza, de döntően középtávú kormányzati romaprogramok képezik
annak jogalapját.24 Mindebből az is következik, hogy a finanszírozás forrásai ki voltak téve a
kormányváltások hatásainak.
6.1. A roma integrációs feladatok finanszírozási rendszere
A cigányság integrációjának finanszírozása többcsatornás. Az állam mellett részt vesz a finanszírozásban
a magánszféra és egyes nemzetközi szervezetek is. Az államháztartási finanszírozásra
is a sokcsatornás, sok szervezet közbeiktatásával működő megoldás a jellemző.
24 ÁSZ (2005) 19. o.
33
Jelentős szerepük van az állam által létrehozott közalapítványoknak és alapoknak is. Az Európai
Unióból származó, az államháztartás rendszerén átáramló források is egyre nagyobb
részarányt képeznek a finanszírozásban.
A cigányság helyzetének javítását szolgáló támogatási rendszer működése az elmúlt közel két
évtizedben folyamatosan változott. A Nek.tv. hatályba lépése előtt a nemzeti és etnikai kisebbségekkel
kapcsolatos feladatok támogatását mindössze két fejezet (OGY, ME) költségvetésében
biztosították, a 2001-2004. évek közötti időszakban decentralizáltan és rendszerszerűen
már 7 fejezet (BM, IM, ME, NKÖM, OM, FMM, OGY) költségvetésében jelentek meg, és
további 2 fejezetnél (IHM, GKM) 2003-2004-ben. A kormányzati szerkezet-átalakítás következtében
2005-től ICSSZEM, majd 2006-tól az SZMM is részesévé vált a rendszernek.
A roma integrációt szolgáló támogatásokat a mindenkori költségvetési törvények tartalmazzák
nevesített, vagy nevesítetlen formában. A támogatásoknak a következő típusait célszerű
megkülönböztetni:
• a költségvetési törvényben nevesítetten a cigányság integrációját célzó, nem a kisebbségi
jogszabályok alapján járó támogatások,
• a nemzeti és etnikai kisebbséget együttesen szolgáló költségvetési források,
• a hátrányos helyzetű rétegeket (köztük a romákat is) érintő pénzeszközök,
• nemzetközi szervezetektől származó többnyire pályázatok útján szerzett források
(PHARE programok, NFT, ÚMFT, Világbank, Európai Tanács Fejlesztési Bank,
donor országok).
A négy forráscsoport pénzeszközei alapvetően három formában juthatnak el az érintettekhez:
• egyedileg nevesített támogatási előirányzatként,
• normatívákon keresztül,
• pályázati úton (esetenként egyedi kérelem formájában).
6.1.1. Nevesített források
A roma integrációt szolgáló nevesített, támogatási jogcímek az évek során gyakran változtak.
Ezeket a forrásokat általában a romaintegrációért felelős tárca költségvetése tartalmazta. A
legfontosabb, több éven keresztül megmaradó előirányzatok a következők voltak:
• Az Országos Cigány (Kisebbségi) Önkormányzat és intézményeinek támogatása.
A Nek. tv. szabályozza a kisebbségi (közte a cigány) önkormányzatok működési feltételeit,
kapcsolatait az állammal. Folyamatos működésük és feladatellátásuk biztosítására
többcsatornás finanszírozási rendszer útján jutnak forrásokhoz, melynek elemei:
az állam költségvetési hozzájárulása, saját bevételek (ideértve vállalkozásaik hozadékát
is), alapítványi támogatások, hazai és külföldi szervezetektől kapott támogatások, a
rendelkezésre bocsátott vagyontárgyak hozadéka, adományok.
Az OCÖ támogatása az 1997. évi 96 M Ft-ról 2006-ra 226 M Ft-ra emelkedett. Az
OCÖ három intézményt hozott létre, melyek működtetéséhez is költségvetési támogatásban
részesült (2003-ban és 2004-ben együttesen 113 M Ft, 2005-ben 53 M Ft és
2006. évtől 70 M Ft nagyságrendben) a “kisebbségi intézmények átvételének és fenntartásának
támogatása” előirányzat terhére.
34
A központi, illetve 21 regionális és helyi irodával működő Országos Kisebbségi Kulturális
és Foglalkoztatási Módszertani Intézményhálózat feladata elsősorban - a cigány
lakosság, a civil szervezetek és a kisebbségi önkormányzatok részére biztosított széleskörű
szolgáltatásai révén - oktatási, kulturális, informatikai, közösségfejlesztő és
antidiszkriminációs elemeket tartalmazó fejlesztési programok elindítása, valamint a
munkaerő-piaci reintegráció elősegítése. A hálózat létrehozásához és működéséhez
szükséges forrást a kisebbségi intézményi keret, az Országos Foglalkoztatási Közalapítvány,
a Foglalkoztatási és Munkaügyi Minisztérium, illetve a megyei munkaügyi
központok biztosították.
Az Országos Cigány Muzeális Gyűjtemény és Kiállítóhely, valamint az Országos Roma
Könyvtár Levél– és Dokumentumtár 2005-ben nyitotta meg kapuit az Országos
Cigány Önkormányzat székházában. Feladataik az európai cigányság történelmi-, irodalmi-,
néprajzi-, zenei-, képzőművészeti-; kulturális értékeinek összegyűjtése, megmentése
és bemutatása, illetve a romákról szóló tudományos, statisztikai, demográfiai
adatok összegyűjtése, rendszerezése és feldolgozása, valamint egy romológiai szakkönyvtár
felállítása. A Dohány utcai székház felújítása során elkészült az emeleti színházterem
és a földszinti nagyterem. Az önkormányzat működésével összefüggő feladatok
ellátására – az OCÖ a székház 300 m2-es épületrészét 2006 évben tulajdonba
kapta.
• Magyarországi Cigányokért Közalapítványt a Kormány a cigányság esélyegyenlőtlenségét
csökkentő intézkedések támogatására 1995-ben hozta létre, 150 millió Ft induló
vagyonnal. A Kormány 1998-2002 között az igazságügyi minisztert, 2003-tól a
MEH roma ügyekért felelős politikai államtitkárát 2005-töl az ifjúsági, családügyi.
szociális és esélyegyenlőségi minisztert, majd 2006 júniusától a szociális és munkaügyi
minisztert bízta meg az alapítói jogok gyakorlásával. A Közalapítvány finanszírozásának
forrásait az alapítói jogokat gyakorló fejezetek költségvetése tartalmazta.
Az MCKA megalakulása óta 2006-ig bezárólag több mint 4 Mrd Ft költségvetési támogatásban
részesült. 1999 és 2004 között az MCKA kiemelt szerepet töltött be a cigányság
részére biztosított állami támogatások közvetítésében. Az éves támogatások
összege az 1999. évi 275 M Ft-ról 2003-ra 1135 M Ft-ra növekedett.
A közalapítvány állami támogatása még 2004-ben is 1105 M Ft volt, amelyet nem
érintettek a Kormány 2004. márciusi, az államháztartás egyensúlyi helyzetének javítását
szolgáló előirányzat zárolásai. A támogatások 2005-ben és 2006-ban jelentősen
csökkentek 459 M Ft-ra, majd 125 M Ft-ra.
A kuratórium a kapott állami támogatásból és az MCKA egyéb bevételeiből a cigányság
megélhetését, a cigány munkavállalók foglalkoztatását, a cigány gyermekek, fiatalok
tanulmányainak sikeres folytatását, a közéleti képzést, az előítélet-mentes jogalkalmazást,
a hátrányos megkülönböztetés megakadályozását szolgáló kezdeményezéseket,
a társadalmi integrálódást elősegítő oktatási programokat támogatott rendszeresen.
2001 és 2003 között - a Számvevőszék 2004. évi ellenőrzése szerint - a kuratórium
összesen 47 pályázatot írt ki, melyekre 117 463 db pályázat érkezett be 5,7 Mrd Ft támogatási
igénnyel. Az elfogadott pályázatok száma 45 100 db volt, amelyekre 2,7 Mrd
Ft-ot, az igényelt összeg átlag 48,3%-át adományozták. Négy év alatt a támogatásban
részesített pályázatok 92,1%-a tanulmányi ösztöndíj volt, ennek során 41 539 fő részé35
re összesen 969,8 M Ft-ot fizettek ki. A cigány fiatalok iskolai esélyegyenlőségének
növelésére kiszélesítették az ösztöndíjrendszert, így e pályázati keret az 1999. évi 50
M Ft-ról 2002-re 111 M Ft-ra növekedett. Az OGY 2003-ban az IM fejezet ösztöndíjtámogatási
előirányzatát is az MCKA előirányzatai közé csoportosította át, ezt követően
az MCKA ösztöndíj kerete 650 M Ft-ra nőtt. Az MCKA ösztöndíj támogatásai
2005-ben megközelítették a 850 M Ft-ot.
A Közalapítvány 2005-ben és 2006-ban az ICSSZEM által biztosított forrásokkal, illetve
az előző évek pénzmaradványaival, valamint a korábbi években meghirdetett
megélhetési és vállalkozó pályázatokból visszatérült támogatásokból gazdálkodott. Az
MCKA 2005. évben 7, míg 2006. évben 3 pályázatot bonyolított le.
Az ICSSZEM által 2005-ben a Közalapítványnak biztosított 459 M Ft-ból a Roma
Kulturális Alap pályázat finanszírozására 80 M Ft állt rendelkezésre. Ezen összeget
egyrészt a Közalapítványt támogató szerződés (30 M Ft), másrészt pedig egy külön
támogatási szerződés alapján (50 M Ft) nyújtotta a minisztérium. A 2006. évben az
SZMM 125 M Ft-os pénzügyi támogatásából a Közalapítvány 60 M Ft-ot használt fel
a Roma Kulturális Alap pályázatának finanszírozására.
Az SZMM-mel kötött együttműködési szerződés alapján a 2006. évi Roma koordinációs
és intervenciós keret pályázatát is az MCKA bonyolította le 30 millió Ft-os keretösszeggel
a roma közösségeket érintő, veszélyeztető szociális (foglalkoztatási, oktatási
és gyermekvédelmi) valamint lakhatási krízishelyzetek elhárításának és megoldásának
részbeni támogatására. A pályázatban részt vehettek a cigány kisebbségi önkormányzatok,
valamint bizonyos feltételeknek megfelelő, jogi személyiséggel rendelkező cigány
társadalmi szervezetek, egyesületek, alapítványok.
• A Roma koordinációs és intervenciós keret a roma civil szervezetek működését és
roma magánszemélyek megélhetését veszélyeztető válságok elhárítását biztosítja. Az
előirányzat – kérelmek alapján - egyedi döntéssel kerül felosztásra. A keret előbb a
Romaügyi Hivatalhoz, majd az Esélyegyenlőségi Kormányhivatal kezelésébe került. A
Számvevőszék 2004. évi ellenőrzése szerint az igények elbírálási folyamata lassú volt.
A keretre 2004 első félévében mintegy 350 kérelmet nyújtottak be. A beérkezett kérelmek
közül 2004. július 10-ig mindössze 1 érvényes szerződés volt és 44 pozitív elbírálású
kérelem állt rendelkezésre, amelyekre még szerződést nem kötöttek. A többi
pályázat szakértői vélemény, illetve egyéb előkészítő tevékenység alatt állt. A krízishelyzetre
szánt keretből 2,4 M Ft összegben az Integrációs Roma Szövetség esetében
az EU csatlakozással kapcsolatos kiadványt támogattak, ami céltól eltérő felhasználást
jelentett. A szakmai beszámoló mellé nem csatolták a teljesítést igazoló kiadványt
sem. A keret forrásai 2005-ben és 2006-ban az ICSSZEM költségvetésében szerepeltek.
A 2005. évi támogatás 54 M Ft, a 2006-os pedig 30 M Ft volt.
• A Roma kulturális alapot a cigány kisebbség kulturális programjainak támogatására
2003-ban hozták létre. Az alap célja a roma kulturális értékek felkutatásának, megőrzésének
és fejlesztésének támogatása, a kiemelkedő művészeti tevékenységet végző
szervezetek, együttesek támogatása. A Számvevőszék 2004. évi ellenőrzése szerint az
alapból 2003-ban 165,2 M Ft került kifizetésre (MeH Romaügyi Hivatal), a 2004-ben
134,1 M Ft előirányzatból a helyszíni ellenőrzés végéig kifizetés nem történt (EKH).
A pályázatok eredményes felhasználását hátráltathatta, hogy szerződést 2004. június
30-ig egy kedvezményezettel sem kötöttek, illetve nem tették közzé a nyertes pályázók
névsorát sem. A 2004. évi pályázatra 233 magánszemély és 611 szervezet nyújtott be
36
pályázatot. Magánszemélyek közül 36-ot, szervezetek közül 211-et formai okból elutasítottak.
A kuratórium elé került 597 pályázat támogatási igénye a meghirdetett keretösszeg
tízszerese volt. A Roma Kulturális Alapból 25 M Ft-ot egyedi elbírálásra különítettek
el.
Az alap 2005. évi támogatása 80 M Ft, a 2006. évi pedig 60 M Ft volt, e forrásokat
2005-ben és 2006-ban az ICSSZEM költségvetése tartalmazta.
• A Roma oktatási alap célja az óvodából az iskolába történő átmenet segítése (korai
fejlesztés), alternatív pedagógiai módszerek elterjesztése, bevezetése a közoktatási intézményekben
(pl. tanoda), az enyhe fokban értelmi fogyatékosnak minősített gyermekek
felülvizsgálata, lehetőség szerint normál iskolai osztályokba történő áthelyezése,
a közoktatási intézmények humánerőforrás-, és infrastruktúra fejlesztése, a napközbeni
ellátási formák fejlesztése, a magántanulóvá nyilvánítás visszaszorítása. Az
SZMM által az erre a célra létrehozott nemzetközi alapból nyert támogatás a roma telepeken
élők lakhatási és szociális integrációs programjához kapcsolódik, ami azt jelenti,
hogy a benyújtott pályázati terv alapján a programban részt vevő kilenc település
részesül a Roma Oktatási Alaptól kapott támogatásban. Az Alapban 2006-ban 19,5 M
Ft, míg a 2007. évben 67,5 millió Ft volt a rendelkezésre álló összeg. A szervezeti változásoknak
megfelelően az Alap támogatása 2005 és 2006-ban az ICSSZEM fejezetnél,
majd 2007-ben pedig az SZMM-nél szerepelt.
• A Roma konfliktuskezelő és jogvédő alapot először 2004-ben tervezték meg az
EKH költségvetésében, az előirányzat 20,5 M Ft volt. Ebből a keretből az első félévben
a Roma honlap regionális munkatársainak vállalkozási és megbízási díjait fizették
ki. A munkatársak feladata a területükhöz tartozó hírszolgáltatás, valamint a székhelyük
térségében tapasztalt konfliktusok és problémák naprakész jelentése volt állapította
meg a Számvevőszék 2004. évi jelentése. Az alap forrásait 2005-ben és 2006-ban az
ICSSZEM, 2007-től az SZMM költségvetése tartalmazza.
• Az Országos Cigány Információs és Művelődési Központ 1998. október 1-én alakult,
melyet az OCÖ hozott létre és felügyel ma is. Működési költségeit korábban a
Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma (ma OKM) biztosította. Az intézmény
működése az OKM támogatásának hiányában ellehetetlenült, illetve 2006 végén keletkezett
tűzeset miatt a Közgyűlés az épület eladása mellett döntött, így jelenleg a
Központ az OCÖ Dohány utcai székházában működik.
6.1.2. A cigányság részére az etnikai és kisebbségi források terhére biztosított támogatások
(nem nevesített források)
A cigányság és a nemzeti és etnikai kisebbségek számára biztosított támogatások legfontosabb
elemei:
• a helyi kisebbségi önkormányzatok éves működési költségeinek fedezetére szolgáló
előirányzat,
• a kisebbségi intézmények átvételének és fenntartásának támogatási kerete,
• a kisebbségi koordinációs és intervenciós keret,
• Magyarországi Nemzeti és Etnikai Kisebbségekért Közalapítvány támogatási előirányzata,
37
• más, a költségvetés egyes fejezeteiben kisebbségi célra rendelt előirányzatok. (Például
a „magyarországi nemzeti, etnikai kisebbségi kulturális feladatok támogatása” fejezeti
cím, amely a hazai kisebbségek kulturális támogatására kisebbségenkénti megosztás
nélkül szerepelt a NKÖM költségvetésében.)
A fenti előirányzatokból az cigányság évente változó mértékű, általában a súlyával arányos
támogatásban részesült (bár egyes előirányzatok esetében nem lehet pontosan megállapítani,
hogy a felhasználás milyen arányban érintette a romákat). Példaként két előirányzatot mutatunk
be:
• A „Helyi kisebbségi önkormányzatok működésének általános támogatása” elnevezésű
előirányzatból a helyi kisebbségi önkormányzatok igényelhetnek pénzforrást
működésük biztosításához. Az egy kisebbségi önkormányzatra jutó normatíva nagysága
az 1997. évi 396 E Ft-ról 2001-re 628 E Ft-ra, majd 2004. évre 714 E Ft-ra emelkedett.
Az ezen a jogcímen igénybe vett támogatás összege az 1997. évi 398 M Ft-ról
2003-re 1.254 M Ft-ra emelkedett, a 2006. évi támogatás 1.196 M Ft volt. A cigány
kisebbségi önkormányzatok becsült részesedése az 1997. évi 164 M Ft-ról 2006-ra
660 M Ft-ra emelkedett.
• Az Országgyűlés fejezetében található a nemzeti és etnikai kisebbségi szervezetek,
egyesületek éves működésének támogatására fordítható keret, amelynek pályázat
útján történő odaítéléséről évente az Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottság
javaslata alapján az Országgyűlés dönt, a keret évek óta 110 M Ft nagyságrendű. Ebből
a cigány szervezetek részesedése 2005-ben és 2006-ban egyaránt 39 M Ft volt.
6.1.3. Fejezeti kezelésű források
Az egyes fejezetek költségvetésében rendszeresen terveztek olyan előirányzatokat, amelyek
jelentős részben szolgálták a roma integrációt, azonban ezeket csak részben nevesítették, vagy
nem is nevesítették. Közülük az alábbiakat emeljük ki:
• A romaintegráció finanszírozásában évek óta meghatározó szerepe van a foglalkoztatást
elősegítő támogatásoknak. Az ezt szolgáló források különböző tárcákhoz tartoztak
(GM, FMM, SZMM, GKM, KVM). 2002-ben az ilyen célú források már meghaladták
a 3,6 Mrd Ft-ot, 2004-ben a 10,4 és 2005-ben a 18,4 Mrd Ft-ot, 2006-ban pedig
a 17,6 Mrd Ft-ot. Évről-évre bővült a foglalkoztatás növelésére, a munkaerőpiacról
kiszorultak reintegrációjára irányuló kezdeményezések és az azokat szervező hálózatok
fejlesztésének, továbbá a roma vállalkozások és a romákat foglalkoztató vállalkozások
támogatása. A becsült adatok szerint erre a célra 1997 és 2006 között összesen
74,7 Mrd Ft-ot fordítottak
A munkaerő-piaci integrációs feladatok ellátásában több állami szervezet Állami Foglalkoztatási
Szolgálat (ÁFSZ), Országos Foglalkoztatási Közalapítvány (OFA), Közmunka
Tanács, a helyi önkormányzatok és civil szervezetek is részt vesznek. Hasonlóképpen
a finanszírozás is több forrásból történik: Munkaerőpiaci Alap, központi
38
költségvetés, OFA, helyi önkormányzatok és egyes tárcák, amint azt a Számvevőszék
vizsgálata a 2003-2006 közötti időszakról megállapította . 25
A tartós munkanélküliség leküzdéséhez a munkaügyi központok integrált munkaerőpiaci
programokat indítanak, amelyek az egymásra épülő aktív munkaerő-piaci szolgáltatások
és támogatások alkalmazásával a hátrányos helyzetűek különféle csoportjainak
munkaerő-piaci reintegrációját szolgálják.
A leghátrányosabb helyzetű munkaerő-piaci csoportok foglalkoztatása bővítésének
legjellemzőbb eszköze a közfoglalkoztatás (közmunka, közhasznú foglalkoztatás, közcélú
munka), amelynek keretében településen belüli kommunális és intézményfenntartási
feladatok ellátása, önkormányzati bérlakás-építés, szociális alapellátások
elvégzése, egyéb önkormányzati, kistérségi, közfeladatok ellátása történik.
A programok mellett folyamatosan fejlesztik a foglalkozatási rendszert, melynek keretei
között országos roma foglalkoztatás-szervező menedzseri hálózatot alakítottak ki.
Ez a hálózat segíti az állami és a civil szervezetek együttműködését, figyelemmel kíséri
a megyékben, kistérségekben folyó, a cigányságot érintő, a foglalkoztatásukat, munkaerő-
piaci integrációjukat segítő programok, intézkedések végrehajtását. A program
keretében 2004-től 17 megyei munkaügyi központban roma származású diplomásokat
alkalmaznak foglalkoztatás-szervező menedzserként.
A GKM 2003-tól vállalkozói versenyképesség növelő pályázati program keretében
roma és romákat foglalkoztató mikro - és középvállalkozások műszaki, technológiai
fejlesztését, beruházásait támogatja. Négy év alatt több mint 200 vállalkozó pályázott
sikeresen és megközelítőleg 1 milliárd Ft szolgálta a roma kisvállalkozások fejlesztését.
A nyertesek zöme építőipari vállalkozó, de bővül a kereskedelemi, vendéglátó és
más szolgáltatást végző vállalkozások száma is. A vissza nem térítendő támogatások
felső határa 2005-ben 3, 2006-ban 5 M Ft volt, az önrész aránya pedig 65%. 2005-ben
79 pályázó 220 M Ft támogatásban részesült, 2006-ban 74 vállalkozás 250 M Ft-ot
kapott vállalkozásának fejlesztésére. A támogatások iránti érdeklődés növekszik,
2005-ben háromszor, 2006-ban nyolcszor nagyobb volt az igény, mint a támogatási
keret.
• A cigányság oktatási támogatásának középpontjában az esélyegyenlőség és a tehetséggondozás
áll. Ezeket a feladatokat részben az iskolák támogatásával, részben a roma
tanulóknak adott ösztöndíjakkal szándékoztak megoldani.
A más forrásból nem finanszírozható oktatási feladatokat az OM/OKM
támogatja. Az OM fejezete a magyarországi nemzeti, etnikai kisebbségi
feladatok támogatására fordítandó előirányzatot tartalmaz, mely a kisebbségi
oktatásfejlesztéssel, pedagógiai programokkal, kisebbségi kutatásokkal
kapcsolatos tevékenységek finanszírozását biztosítja. A NKÖM
fejezetében 2003 és 2006 között szerepelt a nemzeti és etnikai kisebbségi
kulturális feladatok támogatására biztosított előirányzat és az Országos
Cigány Információs és Művelődési Központ működtetésére előirányzott
támogatás.
25 ÁSZ (2007) 16.o.
39
A kisebbségi közoktatási intézmények fenntartásához az állam az általános normatívákon
túl a Nek. tv. 55. § (2) a) pontja értelmében kiegészítő normatív támogatást nyújt,
valamint a 47. § (14) bekezdése alapján a kisebbségi önkormányzati intézményfenntartóknak
pályázati úton juttat támogatásokat.
A kisebbségi oktatás finanszírozása nehezen áttekinthető, többcsatornás rendszer,
melyben a normatív oktatás-finanszírozás elemei keverednek az elkülönült kisebbségi
programfinanszírozás elemeivel. Ebben a rendszerben a cigány tanulók oktatásának finanszírozása,
illetve támogatása nem különül el az összes kisebbségi oktatási ráfordítástól.
A Számvevőszék 2006-ban készült jelentése szerint a közoktatás decentralizált
irányítási rendszerében a feladatok finanszírozásában az állam kiemelt
szerepét jelzi a normatív állami hozzájárulások fajlagos értékeinek, a központosított
és kötött felhasználású támogatások összegének növekedése,
jogcímeinek bővülése. A közoktatási feladatok ellátását segítő normatív állami
hozzájárulások, támogatások rendszere az elmúlt években változott,
módosult, a normatívák igénylési jogcímeinek, az igénybevétel és az elszámolás
feltételeinek évente változó előírásai az igénylés, elszámolás és ellenőrzés
szempontjából is áttekinthetetlen rendszert alkotnak.26
A kiegészítő normatívákkal a kormányok több cél megvalósítására törekedtek. Támogatni
kívánták a kisebbségi (közte a roma) oktatást, a kéttannyelvű képzést, kis településeken
folyó kisebbségi oktatást, a cigány és a hátrányos helyzetű tanulók esélyegyenlőségét,
azok felzárkóztatását. A kisebbségi oktatás támogatását szolgáló kiegészítő
normatívákból származó támogatások 2003-ban elérték a 8,9 Mrd Ft-ot, ebből a
nevesített roma forrás 1,3 Mrd Ft volt. 2006-ra a kisebbségi kiegészítő normatívák
alapján együttesen 8,4 Mrd Ft-ot használtak fel, melyből a cigány tanulók utáni részesedés
1,4 Mrd Ft volt.
A költségvetés nevesítetten a roma oktatás többletfeladatainak ellátásához biztosított
kiegészítő normatíváinak tartalma és neve több ízben változott (2. sz. táblázat). A kisebbségi
törvény megjelenését megelőzően, már a 90-es évek elejétől – a kiegészítő
támogatásnak is köszönhetően – megjelent az un. „felzárkóztató” cigány kisebbségi
oktatási forma, amely az igény szerinti anyanyelvi oktatás mellett az esélyegyenlőséget
és a tehetséggondozást is biztosította. Ez az oktatási forma több problémát is felvetett.
Egyrészt a hátrányos helyzetű gyermekek iskolai előmenetelének elősegítése nem
a kisebbségi oktatás feladata, másrészt a „felzárkóztatás” alkalmat adott arra, hogy a
cigány gyermekeket külön osztályba, csoportba sorolják, szegregáltan oktassák. A felzárkózatási
normatíva alapján igénybevett támogatások nagyságrendje 2002-ben és
2003-ban meghaladta az 1 Mrd Ft-ot.
2003-ban sor került a 32/1997. (XI.5.) MKM rendelet módosítására. Az új szabályozás
szerint az iskolai előmenetelt segítő „képesség- kibontakoztató felkészítés” és „integ-
26 ÁSZ (2006) 19.o.
40
rációs felkészítés,”27 melyekhez a költségvetés pótlólagos normatívát biztosít. Az integrált
nevelés pedagógiai és szervezeti tartalmának kialakítását az Országos Oktatási
Integrációs Hálózat (OOIH) végzi, működésének célja a hátrányos helyzetű és roma
gyermekek oktatási integrációjának elősegítése. Az intézmény módszertani központként
működik, együttműködéseket generál, információt szolgáltat, rendezvényeket,
képzéseket szervez, 400 közoktatási intézménnyel és közel 500 más szervezettel– civil
szervezetekkel, szociális partnerekkel, pedagógiai szakemberekkel, intézményekkel –
van kapcsolatban.28
A képesség-kibontakoztató felkészítésben résztvevő tanulók száma a 2003/2004-es
tanévben 28 564 fő, a 2004/2005-ös tanévben 28 203 fő, a 2005/2006-os tanévben 27
834 fő, a 2006/2007-es tanévben 26 0000 fő volt. A program rendelkezésére álló forrás
2004-ben 564 M Ft, 2005-ben 556, 2006-ban 559 M Ft volt.
Az integrációs felkészítésben résztvevő tanulók száma a 2003/2004-es tanévben 10
160 fő, a 2004/2005-ös tanévben 19 171 fő, a 2005/2006-os tanévben 18 727 fő, a
2006/2007-es tanévben 22 486 fő volt. A program rendelkezésére álló forrás 2004-ben
1,15 Mrd Ft, 2005-ben 1,12 Mrd Ft, 2006-ban 1,94 Mrd Ft volt.
27 Az integráció normatíva azon gyerekek után igényelhető, akik szülei nyolc általánosnál nem magasabb végzettségűek, továbbá a szülő gyermekvédelmi támogatás
igénylésére jogosult
28 NCST (2004-2006/a) 42.o.
41
2. sz. táblázat
Nemzeti és etnikai kisebbségek oktatási normatíváinak alakulása 1997 és 2006 között
(ezer Ft/fő)
Nemzetiségi és etnikai kisebbségi kiegészítő jogcímek 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Nemzeti, etnikai kisebbség program az óvodában 20* 23 25 28* 29 33 44 45 45 45
Nemzeti, etnikai nyelv oktató iskola 23 25* 26 28* 29 33 44 45 45
Nemzeti, etnikai két tannyelvű iskola 23 27 32 41 44* 50* 66 77* 77* 72*
Felzárkóztató oktatás 23 24 27 26 28* 32
Hátrányos helyzetű tanulók felzárkóztató oktatása 15 15 17
Roma nyelvoktatás 44 45 45 45
Magyar nyelven folyó roma okt. (képesség kibont) 22 23* 23* 23*
Roma integrációs program (integrációs felkészítés) 51 60 60 62*
Cigány kollégiumi ellátás 10 20 46 48 48
Kieg. tám. kislétsz. nemz. óvoda, iskola esetén 18 20 22
Kistelep. nemz. óvoda, iskola támog.1100 fő alatt 46 48 48 48 50 50
Kistelep. nemz. óvoda, iskola támog. 3000 fő alatt 20 22 24 24 24 24 25 25
Kistelep. nemz. óvoda, iskola támog. 3500 fő alatt 12 12 12 12 13* 13*
* ezer Ft-ra kerekítve
42
A cigány tanulók oktatásában hosszú ideje problémát jelent a fogyatékossá minősítés.
A roma tanulóknak csaknem 20%-a kap fogyatékos minősítést, míg többségi társaiknál
ez az arány mindössze 2%. (Magyarországon a fogyatékosnak minősített gyermekek
aránya már meghaladja a 6%-ot29, míg az Európai Unióban ez a szám 2,5-3% között
mozog .) Gyakran előfordul, hogy un. speciális iskolába irányítják a gyermekeket,
mert rossz szociális helyzetük miatt még nem iskolaérettek. A fogyatékosnak minősített
tanulók száma a normatíva összegének emelkedésével növekedett. A fogyatékosnak
minősített gyermekek száma a 2006/2007-es tanévben meghaladta a 61 ezret és az
ilyen célra fordított támogatások (normatíva) becsült nagyságrendje a 28 Mrd Ft-ot.
Az OKM programot indított az indokolatlanul fogyatékosnak minősített gyermekek
normál osztályba helyezése érdekében.
Az Utolsó Padból programban a nem megalapozott és orvosilag nem igazolt enyhe
fokban értelmi fogyatékossá (sajátos nevelési igényűvé) minősítés kivédését; a már indokolatlanul
fogyatékossá minősítettek független szakértővel támogatott felülvizsgálatát
és a nem fogyatékos tanulók visszahelyezését, majd ezt követően a szükséges és
támogató pedagógiai környezet megteremtését tűzte ki célul a tárca. A támogatás öszszege
2005-ben és 2006-ban egyaránt 40 M Ft volt.
A közoktatási rendszernek nincs semmilyen objektív támpontja arra, hogy nyomon
kövesse mennyire sikeresek a roma gyerekekre is irányuló programok, hogy az iskolák
milyen mértékben jogosultak integrációs normatíva igénybevételére, vagy, hogy
amennyiben jogosultak lennének arra, igénybe veszik-e az ezen a címen rendelkezésre
álló forrásokat.30
A romaintegrációs programok egyik legsikeresebb területének számít a cigány származású
tanulók ösztöndíjjal történő támogatása, amely 1996 óta működik, azonban erre
a területre is jellemző a sokcsatornás megoldás. Már az 1999. évi kormányelőterjesztés
a roma fiatalokat érintő ösztöndíjak, tanulmányi támogatások összehangolása
érdekében egyeztetéseket tartott szükségesnek, ugyanis tanulmányi támogatásokat
az MKM, a MNEKK és az MCKA is biztosított. A tanulmányi támogatási rendszer
még ma is sokcsatornás. Az ösztöndíjpályázatokat zömét 2004-ig az MCKA bonyolította
le, a 2005/2006-os tanév pályázatai a MNEKK-nél zajlottak.
2000-től 2005 közepéig a MCKA költségvetésében elkülönített ösztöndíj-keretet segítette
a roma fiatalokat a tanulásban az általános iskola 5. osztályától, a diploma megszerzéséig.
Az ösztöndíj támogatással egyre több roma fiatal kapott és kap lehetőséget
a tanuláshoz, továbbtanuláshoz. Az 1996/1997-es és az 1997/1998-as tanévben még az
ezer főt sem érte el az ösztöndíjasok száma. Gyors emelkedés a 2000/2001-es tanévtől
kezdődött, ekkor az első félévben már közel 7300-an, a második félévben, pedig 4200-
an kaptak ösztöndíjat. A 2005/2006-os tanévben és az azt megelőző két tanévben, évi
átlagban mintegy 18 ezren általános iskolai, mintegy 12-13 ezren középiskolai és 4-5
ezren felsőfokú tanulmányaikhoz kaptak ösztöndíjat. A 2003/2004-es tanévben volt a
legmagasabb az ösztöndíjasok száma, amely meghaladta 35.600 főt, azóta számuk 32
és 33 ezer között ingadozik. (lásd a 3.sz. táblázatot). A költségvetési ráfordítások a
29 A 6-14 éves gyermekek között OM (2007) 30.o.
30 Ferge (2007) 22.o.
43
2001. évi 591 M Ft-ról a 2004-es évre a 1102 M Ft-ot, a 2005-ös évre pedig az 1095
M Ft-ra növekedtek.
Az Oktatási Minisztérium, majd az Oktatási és Kulturális Minisztérium a hátrányos
helyzetű és a cigány gyermekek esélyegyenlőségének elősegítése érdekében programokat
indított.
3. sz.táblázat
A roma ösztöndíjasok számának alakulása 2000 és 2006 között
Iskolatípus Fő/tanév
2000/2001 2001/2002 2002/2003 2003/2004 2004/2005 2005/2006
általános iskola I. félév 4705 5567 10074 11223 13433 11 101
általános iskola II. félév 973 4788 6935 7456 6217 7 616
gimnázium, szakközépiskola
(nappali) 3750 4132 5258
középiskola(esti, lev.) 200 131 547
szakiskola, szakmunkásképző
92133 2988 2949 2944 4025
technikus 9 184 217 437
Középisk. össz.I. félév 2142 2998 7083 7424 10267 5 818
Középisk. össz.II. félév 973 1850 5389 4590 4046 4 686
egyetem, főiskola (nappali)
1260 1773 1781
egyetem,főiskola(esti,
levelező, másoddipl.) 530 770 881
felsőfokú szakképesítés 422 964 141 132 231
külföldön tanuló 9 29 37 56 41
felsőfokú összesen I. fév 431 993 1968 2731 2934 1 736
felsőfokú össz. II. fév 335 823 1584 2420 1372 1 499
összesen I. félév 7278 11014 19125 21524 21622 18 678
összesen II. félév 4202 7462 12908 14066 11736 13 817
Forrás: MEH (2007)
44
Az Útravaló ösztöndíjprogram 2005 szeptemberében indult, a tehetséges nemcsak cigány,
de nehéz körülmények között élő, hátrányos helyzetű diákok iskolai előrejutását,
továbbtanulását segíti. A programban résztvevő diákok és mentoraik ösztöndíjban részesülnek,
a mentorok szakmai támogatást is kapnak. Az ösztöndíjprogram négy
alprogramból áll: az Út a középiskolába-az általános iskolák végzőseit, az Út az érettségihez-
a középiskolai diákokat támogatja, az Út a szakmához alprogram -a szakiskolai
és a szakközépiskolák szakképző évfolyamára járó diákok hiányszakmákra való beiskolázását
ösztönzi (esélyegyenlőségi alprogramok). Az Út a tudományhoz alprogram
célja a természettudományok, matematika és műszaki tudományok iránt érdeklődő diákok
tehetséggondozása. A program a 2005/2006-os tanévben közel 19 ezer tanulót és
közel 8 ezer mentort támogatott31. A 2005. évi támogatás 721 M Ft, a 2006. évi 1.940
M Ft volt.
A Tanoda program a hátrányos helyzetű gyermekek iskolai sikerességét iskolán kívüli
foglalkozással segíti elő, csökkenti a lemorzsolódást és támogatást ad továbbtanulásukhoz
is. A tanodák a hátrányos helyzetű, különösen roma felső tagozatos általános
iskolás és középiskolás tanulóknak nyújtanak segítséget. Másodlagos célcsoport képeznek
a szülők, pedagógusok, civil szervezetek, kisebbségi önkormányzatok, kapcsolódó
területeken dolgozó szakemberek. 70 tanoda program működik országszerte.
A hátrányos helyzetű tanulókat egyéb, folytatódó ösztöndíjprogramok is támogatják,
pl. az Arany János Tehetséggondozó Program (AJPT) és Kollégiumi Program,
amelyet az általános iskolák végzős, hátrányos helyzetű, tehetséges tanulói számára ír
ki az oktatási tárca. A program 23 intézmény párban valósul meg. Az AJTP-ben résztvevő
(14-19 éves) diákok 82%-a bekerült a felsőoktatásba, 95%-a jogosítványt, 89%-a
ECDL bizonyítványt, 93%-a nyelvvizsgát szerzett. A programba a 2004/2005-ös tanévben
2598 diák, a 2005/2006-os tanévben kb. 2800 diák iratkozott be. Új
alprogramként jelent meg 2004-ben a Hátrányos Helyzetű Tanulók Arany János Kollégiumi
Programja (AJKP). A kollégiumi program 10 kollégiumban és azokkal szorosan
együttműködő (a 9. évfolyamhoz kapcsolódó előkészítő évet vállaló) érettségit adó
középiskolákban indult be. 2006-ban a programban már 2700 diák vett részt. Mindkét
program megvalósításához normatív támogatás biztosított. A normatív támogatás az
AJTP-ben diákonként iskolai nevelésre 2004-ben 496 E Ft, 2005-ben és 2006-ban 524
E Ft volt. A kollégiumi nevelés normatívája diákonként 2005-ben 660 E Ft és 2006-
ban 730 E Ft volt.32 Az Arany János iskolai program támogatása 2005-ben 1,3 Mrd,
2006-ban 1,4 Mrd Ft-ot ért el, a kollégiumi programra pedig 2005-ben 1,2 Mrd és
2006-ban 1,7 Mrd Ft-ot juttatott a költségvetés.
Gandhi Gimnázium és Diákotthon első előkészítő féléve 1994-ben indult. Az iskola
hatosztályos gimnáziumként működik. Az iskolába járó gyerekek 95%-a cigány, így
kiegészítő kisebbségi normatívát is kaptak. A Gandhi Gimnázium feladata, hogy kulturális
sokféleségre nevelő intézménnyé váljon. Célja a cigányság ügye iránt elkötelezett
értelmiségi elit kinevelése. Az iskolában, mivel a beiskolázási körzetben lakók
nagy része a beás nyelvet beszéli, beás és cigány nyelv, valamint kultúra oktatása is
folyik. A tanulók főként Baranya-Somogy-Tolna megyéből, de Zala, Fejér sőt Pest
31 NSJ (2006-2008.) 31.o.
32 NCST (2004-2006/a) 45.o.
45
megyéből is érkeznek. Az iskola tanári karában cigány származású pedagógusok is tanítanak.
Az OKM támogatás 2006-ban 64,5 M FT volt.
6.1.4. PHARE, uniós és egyéb nemzetközi források
PHARE programok
1999 és 2006 között jelentős volt a romaintegrációt támogató PHARE források nagysága,
összesen 34,5 M euró,amelyhez 26,6 M euró társfinanszírozás járult, így a teljes összeg forintban
megközelítette a 15 milliárdot.
A csatlakozás előtt álló közép-európai országok részére az Európai Unió a roma kisebbség
helyzetének javítására 1999 és 2002 közötti időszakra PHARE programokat indított. Az öszszesen
26 projekt keretében 64,5 M eurós PHARE forrás állt rendelkezésre és emellett a szüksége
önrész 31,2 M euró volt. Így összesen az öt ország 95,8 M eurós összeget fordíthatott
romaintegrációs feladatokra.33
Magyarország részesült a legnagyobb támogatásban (17,5 M euró) a társfinanszírozással
együtt így 30,7 M euró felhasználására nyílt mód. A tényleges felhasználás 32,3 M euró lett.
Az indított 6 projekt (átlagos nagyságuk 5,2 M euró volt) a cigányság foglalkoztatási, oktatási
helyzetének javítását szolgálta és kiemelten kezelte a diszkrimináció ellenes küzdelmet is, az
alábbiak szerint:
• Halmozottan hátrányos helyzetű, elsősorban roma fiatalok társadalmi beilleszkedésének
támogatása ( HU 99-04-01) program 2001 szeptemberében kezdődött és 2003 júliusában
fejeződött be. A teljes költségvetés a PHARE programokra fordítható maradványösszeg
felhasználásával- 12,5 M euróra emelkedett, ebből PHARE 6,9 M euró és
az OM hozzájárulása 3,7 M euró, az MPA-é pedig 1,9 M euró volt. (Az eredeti 138
kedvezményezett helyett a megnövelt támogatásból 207 nyertes számára lehetett támogatást
nyújtani.) Az oktatási, képzési programfejlesztés keretében 6 alprogram (dajkaképzés,
tanárképzés, óvodai és általános iskolai új pedagógiai módszerek, iskolarendszerű
szakképzés, iskolarendszeren kívüli képzés-foglalkoztatás, roma tehetséggondozás)
valósult meg. A beruházási projektek keretében 33 általános iskolában és óvodában,
tisztálkodó helyiségek felújítása, a higiéniai felszereltség javítása, a legelmaradottabb
térségekben található kistelepülések részére 17 iskolabusz beszerzésére, továbbá
roma tehetséggondozó kollégiumok felújítására és felszerelésére került sor.
• Halmozottan hátrányos helyzetű lakosságcsoportok foglalkoztathatósága és tartós foglalkoztatása
(HU0008-03 program) keretében, hátrányos helyzetű roma származású
munkanélküliek OKJ-s képzéssel egybekötött foglalkoztatását megvalósító projektet
támogattak az észak-magyarországi, az észak-alföldi és a dél-alföldi régiókban. A forrásfelhasználás
összesen 2,3 M euró volt.
• Roma Társadalmi Integrációs program (HU0002-01) célja a társadalmi kohézió erősítése,
illetve a roma és nem roma lakosság közötti kapcsolat, kommunikáció és együttműködés
javítása volt. A projekt mikrotérségi fejlesztések megvalósítását, közösségfejlesz-
33 Forrás:Review of the European Union Phare Assistance to Roma Minorities. 2004. december, 4.o.
46
tési és diszkriminációellenes képzési programok lebonyolítását, illetve információs hálózat
kialakítását tette lehetővé. A program végső költségkerete 4,34 M euró, melyből
PHARE támogatás 2,79 M euró, hazai társfinanszírozás 1, 55 M euró volt.
• Halmozottan hátrányos helyzetű, elsősorban roma fiatalok társadalmi beilleszkedését
támogató program ( HU-01.01.01) kiírására 2002 decemberében, a szerződéskötésekre
és a projektek indulására 2003. június 30-án került sor. Az eredetileg 15 hónapra tervezett
program hat hónapos hosszabbítást kapott 2004 novemberében, így záró határideje
2005. március 31-re módosult. A támogatást nyert 83 projekt a technikai segítségnyújtással
együtt összesen 8,49 M euró (2,2 Mrd Ft) PHARE és magyar kormányzati támogatást
kapott, a forrás arány 50-50% volt. A PHARE program három alprogramot és egy
kísérleti jellegű munkaerő-piaci alkomponenst tartalmazott. A program hasznosulásának
tapasztalatait a 6.3. pontban mutatjuk be.
• A Diszkriminációellenes akciósorozat (2002/000-315.01.02) keretében indított program
általános célkitűzése olyan beállítódás- és vélekedésbeli változások elindítása a magyar
társadalomban, melyek a roma kisebbséggel szembeni előítéletek csökkentéséhez és a
tolerancia erősítéséhez vezetnek. Ezt a célt a többségi társadalom tagjai számára megtervezett
országos tolerancia kampánnyal, pedagógiai program kidolgozásával és kutatással,
továbbá helyi tolerancia-erősítő kezdeményezésekkel kívánták elérni. A programban
2,87 M eurós PHARE forrás mellett 1,12 M eurós társfinanszírozást használtak
fel. A Diszkriminációellenes akciósorozat két részből állt: „A helyi tolerancia-erősítő
kezdeményezés” programból, és „A befogadó társadalom megteremtése” című szolgáltatási
programból. Az utóbbi három alprojektből: kutatás, országos kommunikációs és
PR kampány valamint pedagógiai komponens állt.
• A Roma Társadalmi Integrációt támogató programok és intézmények hatékonyságának
fejlesztése (2002/000-315.01.01) program intézményfejlesztési (twinning) projekt volt,
a monitoring rendszer létrehozását szolgálta. Az intézményfejlesztési program keretében
420 E euró PHARE támogatást és 290 E euró hazai forrást, összesen 710 E eurót
használtak fel.
A közép-európai projektek mellett a cigányság helyzetének javítását további 28,8 M eurós
PHARE projekt szolgálta. A Küzdelem a munka világából történő kirekesztődés ellen
(2002/000-315.01.04 és 2002/004-347.05.03) program célja a tartós munkanélküliek (különös
tekintettel a romákra) foglalkoztatása, komplex munkaerő-piaci (re)integrációja, valamint a
helyi, térségi szociális és közösségi szolgáltatások kapacitásbővítésére irányuló törekvések
támogatása volt az Európai Közösség és a FMM közös finanszírozásával. A program teljes
költségvetése 28,8 M euró (7,4 Mrd Ft), amelynek 44,44%-a hazai társfinanszírozás, 55,56%-
a, pedig Phare támogatás volt. 2003-ban 10,1 M euróra, 2004-ben pedig 18 M euróra lehetett
pályázni. A program első (ún. szociális) eleme tartós munkanélküliek bevonásával a szociális
ellátórendszer fejlesztéséhez kíván segítséget nyújtani, a második összetevője a romák foglalkoztatására
és életkörülményeinek javítására irányult. A projektek hasznosulásának ellenőrzése
az NFH-ban a tanulmány zárása után fejeződik be.
A Nemzeti Fejlesztési Terv forrásai
Az NFH beszámolója szerint 2004-ben az NFT-ből 5,5 Mrd Ft-ot használtak fel a cigányság
helyzetének javítására, 2005-re már nem közöltek ilyen adatokat, mivel nem tudták összesíteni,
hogy az éves forrásfelhasználásból milyen nagyságrend jutott el a roma lakosságot érintő
47
programokra. Az NFH 2005-ben a HEFOP keretében 27 roma célú projektet támogatott. A
programok főként a hátrányos helyzetű tanulók iskolai előmenetele és a munkaerő-piacra jutás
elősegítésére irányultak. A kifizetések elérték a 604 M Ft-ot. A támogatások legkisebb
összege 3 M Ft, a legnagyobb pedig 52 M Ft volt. A projektek döntő többségét a HEFOP forrásaiból
finanszírozták. 2006-ban ugyancsak ebből a forrásból 31 roma kisebbségi-és helyi
önkormányzat kapott támogatást, a kifizetés 215 M Ft volt. A projektek jelentős része tanoda
fejlesztési célokat szolgált.34
A Roma Integráció Évtizede programhoz kapcsolódó nemzetközi támogatás35
Mint azt a 4.2.3. alfejezetben ismertettük a „Romák a bővülő Európában, a jövő kihívásai”
című nemzetközi konferencián részt vett közép- és kelet-európai országok kormányfői a Világbank
és a Nyílt Társadalom Intézet (OSI) képviselőivel közösen abban állapodtak meg,
hogy a 2005–2015 közötti időszakot a Roma Integráció Évtizedévé nyilvánítják. Ehhez kapcsolódóan
megállapodtak egy Roma Oktatási Alap létrehozásáról.
A Roma Integráció Évtizede Program tervezését nemzetközi irányító bizottság (ISC) felügyeli,
amely a résztvevő országok képviselőiből, roma szervezetekből, nemzetközi donorokból és
egyéb nemzetközi szervezetekből áll. Az ISC 2006 végi ülésén állandó titkárság megalapításáról
is döntött, amelynek székhelye Budapest és feladata a mindenkori elnökség munkájának
a segítése. Az elnökséget a résztvevő országok osztják be egymás között, éves rotációs folyamat
keretében.
A budapesti székhellyel létrejött Roma Oktatási Alap (Alap) legfőbb célja a romák és nem
romák közötti oktatási különbségek csökkentése, oktatási, képzési projektek és kutatások támogatásával
Kelet-Közép-Európa országaiban. A nemzetközi alap tíz év alatt összesen több
mint 34 M eurót fordíthat a hozzá érkezett pályázatok támogatására. Az Alap pénzügyi forrásait
8 bilaterális donor (Kanada, Görögország, Írország, Hollandia, Szlovénia, Svédország,
Svájc és az Egyesült Királyság), magán alapítványok, valamint a Világbank és az Európa Tanács
Fejlesztési Bankjának (CEB) hozzájárulásaiból biztosítja. A 2006-ban beérkezett magyar
projekt-kérelmek kétharmadában, a Horvátországból beérkezettek 75%-ában történt szerződéskötés.
A Roma Integráció Évtizede Program sikeres megvalósításának elősegítésére szintén a Világbank
és az OSI támogatásával egy további multi-donor alapot hoztak létre (Decade Trust
Fund, DTF), amelyet a Világbank kezel. A DTF két fő tevékenységet támogat:
• Az országok közötti technikai, szakmai jellegű együttműködést, tréningek és
workshopok megszervezését, amelyek a nemzeti cselekvési tervek finomítását
és végrehajtását segítik elő.
• A Program keretében, az egyes országokban kialakított cselevési tervek végrehajtásának
monitoringját és értékelését.
A 1021/2004. (III. 18.) sz. Korm. határozat alapján 2005-ben kidolgozták a roma telepeken
élők lakhatási és szociális integrációs modell programját, amely a Roma Integráció Évtizede
Program célkitűzéseinek megvalósulását hivatott elősegíteni. Az integrációs modell program-
34 Magyar Köztársaság Kormánya (2007)
35 Örlős (2008)
48
ja az Európa Tanács Fejlesztési Bankja (CEB) szakmai támogatásával és kedvező feltételű
hitelnyújtásával valósul meg. A roma programok finanszírozását szolgáló, 5 millió euró öszszegű
állami hitelszerződés aláírására 2005. szeptember 25-én került sor. A CEB-hitellel finanszírozott
program célja a roma telepeken élők lakhatási és szociális integrációs céljainak,
illetve a roma népesség társadalmi integrációjának felgyorsítását elősegítő feladatok megvalósítása,
valamint a kiemelt kistérségek és rétegek projektfejlesztése a mentor program segítségével.
A rendelkezésre álló hitelkeret mintegy 40%-a került az elmúlt év végéig felhasználásra.
A program megvalósításáért, illetve a vonatkozó adatszolgáltatások teljesítéséért a Szociális
és Munkaügyi Minisztérium, valamint az Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium
a felelős. A program időközi értékelésére 2006. június 26-30-a között került sor a CEB, a
Világbank, az Európai Bizottság és hazai szakértők bevonásával. A program előrehaladását az
intézmények összességében pozitívan értékelték.
6.2. A cigányság integrációjára felhasznált költségvetési támogatások
nagyságrendjének alakulása
Az 1990 óta a cigányság helyzetének javítására fordított pénzeszközökről pontos adatok nem
állnak rendelkezésre. A 90-es évek elején ilyen adatgyűjtés egyáltalán nem létezett. Az ilyen
célú beszámolási rendszer 2000-re jött létre, és azóta tovább finomodott. Ennek ellenére a
romák integrációjára fordított támogatások ma is – a költségvetési előirányzatok szerkezete,
illetve az egyes programok jellege miatt – jórészt csak becsléssel állapíthatók meg. A roma
programok jelentős részét ugyanis nem elkülönített forrásból finanszírozzák, mert a kormányzati
intézkedési csomagok feladataihoz a tárcák nem rendelkeznek külön erre a célra megállapított
(tervezett) költségvetési előirányzattal. A roma integráció finanszírozása nagyobbrészt
tágabb céllal megjelölt (a továbbiakban: nevesítetlen) előirányzatokból, alapokból történik. A
nevesítetlen pénzek egyrészt a kisebbségek egészére, másrészt a hátrányos helyzetűek támogatására
tervezett előirányzatokból származnak. A nevesítetlen források tervezésekor és azok
felhasználása esetén a cigányságra fordított összegeket becsléssel állapítják meg a tárcák. A
minisztériumok saját költségvetési előirányzataik terhére a kormány által meghatározott intézkedések
mellett az önként vállalt feladatokhoz is nyújtanak támogatást. Ezt a gyakorlatot a
Kormány részére készített beszámolók évek óta rögzítik.36
A támogatások mértékének pontos meghatározását nem teszi lehetővé az sem, hogy a tárcák
által megvalósított programok célcsoport-meghatározása meglehetősen eltérő volt. Míg pl. az
OKM hátrányos és halmozottan hátrányos gyerekeknek nyújtott támogatást, addig a GKM
pályázataiban kifejezetten romákat támogatott. Ez utóbbi esetben a pályázati kérelemhez mellékelni
kellett az országos cigány önkormányzat által kiállított igazolást. A foglalkoztatási
programokban elsősorban a hátrányos helyzetűeknek, tartósan munkanélkülieknek, alacsony
iskolai végzettségűeknek hirdettek pályázatokat. Ezekben is nagy számmal vettek részt romák,
ami annak is köszönhető, hogy a programok végrehajtói a résztvevők kiválasztási eljárásába
a cigány kisebbségi önkormányzatokat és roma civil szervezeteket is bevontak. Az
egészségügyi programok is elsősorban hátrányos helyzetűekre koncentráltak. A tárcák beszámolóiból
megállapítható, hogy szinte valamennyi területen (kivéve pl. a kultúrát és az
antidiszkriminációt) elsősorban nem etnikai, hanem területi és szociális szempontok alapján
36 SZMM (2007) 9. o.
49
határozták meg a célcsoportot. A programok egy részének megvalósításában valamilyen módon
részt vettek a kisebbségi önkormányzatok és/vagy roma civil szervezetek.37
A cigányság helyzetének javítására fordított költségvetési támogatásokról a legpontosabb képet
akkor nyerhetjük, ha követjük az előző alfejezetben ismertetett csoportosítást, azaz megkülönböztetjük
􀂃 a nevesítetten roma-célú támogatásokat,
􀂃 a nemzeti és etnikai kisebbségek támogatási rendszerén keresztül a cigány kisebbségnek
juttatott támogatásokat,
􀂃 a cigányság integrációját szolgáló, de nem nevesítetten roma-célú támogatásokat.
A magyar költségvetés 1992 óta tartalmaz kifejezetten a nemzeti és etnikai kisebbségek támogatását
szolgáló előirányzatokat. Ezek felhasználását a zárszámadási törvények tartalmazták,
így az évenkénti tényleges támogatást évenkénti bontásban kigyűjthetők. Arra azonban
nincsen megbízható adat, hogy ezekből az előirányzatokból mekkora hányad jutott a cigányság
intézményeinek, illetve a cigánysághoz tartozó személyek támogatására.
A zárszámadási törvények adataiból meg lehetett állapítani a cigányság támogatására fordított
közpénzek évenkénti összegét azon előirányzatok esetében, amelyek a roma-célú felhasználást
az előirányzat nevében is jelzik (nevesített előirányzatok). Ezek évenkénti alakulását a
4.sz. táblázatban összesítettük. Nevesítetten roma-célú előirányzatok 1996 óta találhatóak a
magyar költségvetésben.
37 SZMM (2007) 10. o.
50
4. sz.táblázat
A nevesítetten roma-célú költségvetési támogatások alakulása 1996-2006 között
(Millió forint)
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Összesen
OC(K)Ö 96 120 135 149 171 188 215 215 203 226 1718
OC(K)Ö
intézményei
70 70
Orsz.Cigány
Inf. Közműv.
Kht
180 35 35 35 35 34 354
Cigány tanulók
ösztöndíja
88 88 86 591 710 938 1102 1095 378 5076
MCKA/x 150 170 250 272 273 350 349 1135 1105 459 125 4638
Roma koord.
és int. keret
69 69 54 30 222
Roma kult.
alap
165 134 80 60 439
Roma okt.
alap
20 20
Roma integr.
elősegítő
intézm. fejl
175 59 173 173 580
Roma konfliktus
kez elő
és jogvédő
alap
56 60 68 58 242
Roma telepeken
élők
lakh.progr.
177 627 804
100 tagú C.
zenekar
34 26 60
Összesen 150 266 638 495 543 1147 1282 2788 2812 2335 1767 14223
Forrás: Kisebbségek Magyarországon NEKH beszámolók és SZMM adatok alapján, saját összeállítás
x/Az MCKA támogatásai a roma tanulók ösztöndíjának egy részét is tartalmazzák
51
A nevesített támogatások összege 2004-ben - amikor a legmagasabb volt- sem érte el a 3 Mrd
Ft-ot, nagyságrendjük alakulását az ösztöndíjak és az MCKA - nak juttatott források határozták
meg.
Nagyobb nehézséget jelentett azoknak a támogatásoknak az összesítése, amelyek nem nevesítik
a roma-célt, de célcsoportjukban a romák jelentős arányt képviselnek. Ezen előirányzatok
esetében csak a kormányzati jelentések adataira támaszkodhattunk, amelyek pedig az előirányzatok
felett rendelkező tárcák becslését vették alapul. A cigányság integrációját szolgáló,
nem nevesítetten roma-célú előirányzatokról a cigányság integrációjával kapcsolatos kormányhatározatok
megszületése óta beszélhetünk. Az első intézkedéscsomagokhoz azonban
még nem kapcsolódott beszámolási rendszer. Ezért az 1996-1999 között nyújtott támogatásokra
csak országosan összevont becsült adatok állnak rendelkezésére. Sajnos az sem tisztázott,
hogy ezek a becslések annak idején tartalmazták-e a nevesítetten roma-célú előirányzatokat
is, vagy sem. (Valószínűleg igen.) Eszerint 1996-1997 között 3 Mrd, 1998-ban 4,3 milliárd,
1999-ben 5,5 Mrd forintot használtak fel a cigányság integrációjának támogatására.
A cigányság integrációjával kapcsolatos kormányhatározatok végrehajtásáról a kormány részére
készített jelentések 2000-től kezdve tartalmaznak részletes adatokat. Ezek alapján állítottuk
össze a 5. sz táblázatot.
A 2006. évi felhasználás 24,4 Mrd Ft-volt. Különösen erőteljes volt a forrásbővülés 2002 és
2005 között. Ebben az időszakban a ráfordítások 7,6 Mrd Ft-ról 21,8 Mrd-ra emelkedtek, főként
az uniós támogatások 2003. és 2004. évi növekedésének és elsősorban a foglalkoztatást
elősegítő pénzeszközök gyors bővülésének köszönhetően. Az elmúlt években a romák integrációját
szolgáló források nagyságrendjének és növekedésének alakulását a munkaerő piaci
ráfordítások határozták meg.
A fenti fenntartások előrebocsátása mellett az állapítható meg, hogy a kormányok a cigányság
helyzetének javítására a becsült adatok szerint 1996 és 2006 között összesen mintegy 120
Mrd Ft-ot fordítottak. A 4.sz. és az 5.sz. táblázat adatai között lehetnek átfedések, és a táblázatok
nem tartalmazzák teljes körűen az Európai Unió támogatásával megvalósult programok
társfinanszírozására felhasznált hazai költségvetési kifizetéseket. A probléma súlyához képest
a 120 milliárd forintos költségvetési támogatás alacsony összegnek tekinthető, annak figyelembevételével
is, hogy a 120 Mrd forint értelemszerűen nem tartalmazza azokat a támogatásokat
(például családi pótlék, szociális segélyek), amelyekben a cigány lakosság az általános
feltételek szerint részesült.
52
5. sz táblázat
A cigányság integrációját szolgáló intézkedések finanszírozására 2000-2006 között
felhasznált költségvetési támogatás becsült összege (millió Ft)
Szervezet 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Összesen
OM 897 442 765 2127 1907 1032 3935 11105
GY(ISM) 150 160 107 480 897
NKÖM 98 120 118 99 43 25 503
GM/GKM 280 2150 200 200 218 250 3298
FMM/SZMM 3622 8560 10464 18400 17600 58646
ICSSZEM/SZCSM 2300 1720 192 2975 872 872 8931
FVM 330 400 273 281 174 - 100 1558
KVM 10 229 504 831 2344 3918
BM 15 25 602 1145 61 14 27 1889
IM 599 790 1528 56 60 68 72 3173
EüM 43 159 38 266 107 613
NEKH 40 176 156 40 16 16 444
KüM 9 4 1 1 15
HM 0 15 28 28 71
IHM 189 550 104 - 14 857
NFH 5546 5546
Kiegészítő
normatíva
2329 3102 5431
ÖSSZESEN 7081 9244 7571 16761 20017 21771 24450 106895
Adatforrás: Jelentések a Kormány részére 1999-2007
53
A források bevételi és kiadási oldalán egyaránt jelentős szerkezeti eltérések mutatkoznak a
kisebbségi célú és a romaintegrációs pénzek között, az ÁSZ 2004. évi jelentése megállapította,
hogy a kisebbségi célokat szolgáló állami támogatások meghatározó és növekvő részét,
2003-ban már 90%-át közvetlen (normatív és egyedi elbírálás) módon és 10%-át pályáztatással
osztották fel. A kisebbségi céllal felhasznált támogatások legnagyobb része (2003-ban
60%-a) oktatási feladatokat szolgált, amellett jelentős volt még (16%) az önszerveződésre és
érdekképviseleti tevékenységre fordított kiadások aránya.38
Ezzel szemben a romintegrációs célra felhasznált forrásokból a legnagyobb részt – a becsült
adatok alapján – a munkaerő-piaci integrációra használták fel, a 2000-2006. évi adatok átlagában
70-75%-ot, oktatásra 10-15%-ot és kevesebb, mint 10%-ot szervezeti működésre. A
roma célú támogatásokban egyre nagyobb szerepet kapnak a pályázati úton elérhető pénzek,
különösen így van ez a PHARE, az NFT és az ÚMFT programok beindulása óta, arányuk
2005-ben már meghaladta a 80%-ot. A források nagyságrendjének növekedésével, a csak pályázati
úton elérhető támogatások bővülése esetén számolni kell súlyos problémákkal is. Az
eddigi tapasztalatok szerint, különösen a hátrányos helyzetben lévők számára a finanszírozás
elbizonytalanodásához (megszűnéséhez) vezethet a pályázati források túlsúlyba kerülése. Az
ok egyszerű, a leghátrányosabb helyzetben lévők, nem is tudnak a pályázati lehetőségekről,
vagy nem tudnak „nyerő” pályázatot készíteni. Emiatt viszont kérdésessé válhat az egyes
programok finanszírozásának fenntarthatósága.
A Számvevőszék ellenőrzései során összegyűjtötte a kisebbségi önkormányzatok véleményét
nemzeti és etnikai kisebbségek finanszírozási rendszeréről, azok a támogatási rendszert túl
bonyolultnak, bürokratikusnak, nehezen átláthatónak, fölösleges energiákat lekötőnek tartották.
6.3. A pályázati források hasznosulásának tapasztalatai39
(PHARE projektek alapján)
A cigányság integrációját szolgáló források pályázati úton megszerezhető aránya kockázatainak
illusztrálásra a HU-01.01.01 program monitor jelentéseinek összegzéseit használjuk fel
Az összefoglalók alapján arra kerestünk választ, hogy a pályázati források
• miként jutnak el a legrászorultabb célcsoportokhoz,
• mennyire hasznosulnak ezek a források,
• lehet-e mérni az eredményeket és
• a fenntarthatóság a finanszírozott céloknál biztosítható-e.
A PHARE HU-01.01.01.40 program (4 alprojektből állt) tapasztalatai szerint az EU finanszírozású
programok minden jó szándékuk ellenére csak részben jutnak el azokhoz, akiknek eredetileg
szánták. A leginkább rászoruló régiókból nem is nyújtanak be pályázatot, vagy már a
38 ÁSZ (2005) 27.o.
39 Ez a fejezet a Halmozottan hátrányos helyzetű, elsősorban roma fiatalok társadalmi integrációjának támogatása”
HU-01.01.01. PHARE program monitor jelentésének felhasználásával készült. Hasonló problémákat tárt
fel a PHARE finanszírozású magyarországi roma programok átfogó jellegű ex-post értékelése kapcsán az
Europe Kft. 2008. évi jelentése.
40 Halmozottan hátrányos helyzetű, elsősorban roma fiatalok társadalmi integrációjának támogatása. A teljes
forrás felhasználás 2,2 Mrd Ft volt (ebből 50 % volt az önrész) a program 2002. decembertől 2005. márciusáig
tartott és annak keretében 83 projekt kapott támogatást
54
formai értékelés fázisában kiesnek a pályázók, mert éppen hátrányos helyzetük (területileg
elzárt, elszegényedett, a szükséges infrastruktúrával nem rendelkező pályázók) miatt nem
tudnak megfelelni az EU által elvárt, lényegében piaci versenyhez közeli követelményeknek.
A ténylegesen rászoruló, súlyos hátrányokkal küszködő pályázóktól nem lehet elvárni, hogy
olyan versenyhelyzetben álljanak helyt, mint amilyet a PHARE is teremtett, holott annak
forrásai ezen célcsoportokat szolgálják.
A hivatkozott program „Közösségi Házak”41 alprojektjének tapasztalatai szerint, a projektek
területi megoszlásának alakulása jól tükrözi azt a tényt, hogy noha a program a leginkább hátrányos
helyzetbe szorult közösségeket kívánta támogatni, ez csak kis mértékben valósulhatott
meg, mert a leginkább rászoruló régiókból (Északkelet-Magyarország, Észak-Alföld) nagyon
kevesen nyújtottak be pályázatot. Viszonylag sok projekt indult a dél-magyarországi régióban
(13), és nagyon kevés projekt kapott lehetőséget Borsod-Abaúj-Zemplén (1), és Nógrád megyében
(1), illetve a Nyírségben (3) és a Hajdúságban (2).
A „Pedagógiai programfejlesztés”42 alprojekt 8 nyertese 200 millió Ft-ot használhatott fel,
azonban közülük öt fővárosi (belvárosi) iskola volt, vagyis itt sem érvényesültek a hátrányos
helyzetűek integrációjának követelményei, holott ez volt a pályázat célja. A nyertesek között
tandíjas, alapítványi iskolák is találhatók.
A legnagyobb problémák PHARE programok lebonyolítási struktúrájából fakadtak. A pályázókat
olyan eljárásbeli, bürokratikus intézményrendszerre visszavezethető gondok, mint pl.: a
késedelmes kifizetés, a közreműködő szervezetek (főként a menedzsment szervezet, illetve
CFCU) bürokratikus lassúsága, gyakran hiányos, pontatlan információnyújtás sújtották, amelyek
átgondolt szervezéssel kiküszöbölhetők lettek volna. A programokban az intézmények,
illetve az intézmények és pályázók közötti kommunikációs rendszer működésképtelen volt. A
szükséges információ nem, vagy csak késéssel jutott el az egyes felelős szervezetektől
(CFCU, PHARE Munkacsoport, menedzsment szervezet) a pályázókhoz, de gyakran a közreműködő
szervezetek közötti információcsere is lassú (CFCU- PHARE Iroda - OM - menedzsment
szervezet) és nehézkes volt. Szinte minden monitori jelentésben szerepel az, hogy
a menedzsment szervezettel a pályázó nem tudott kommunikálni, visszajelzést kérdéseikkel
kapcsolatban csak későn, gyakran hónapok elmúltával kapott. E problémákat csak tetézte a
jogszabályok menet közbeni megváltozása, így a beszerzési, felújítási tenderek csak a programzárásra
tudtak megvalósulni. Több pályázó az említett okok miatt önhibáján kívül elesett a
beszerezni kívánt eszközöktől. Ennek következtében a Közösségi házak alprojektnél az eredetileg
a program elejére tervezett beszerzések, felújítások csak annak végére valósultak meg,
jelentősen hátráltatva ezzel a célkitűzések sikeres megvalósítását.
A program során a szakmai és pénzügyi monitoring nem kapcsolódott össze, holott ezzel elejét
lehetett volna venni annak, hogy csak a program végére derüljenek ki problémák és az
esetleges visszaélések A monitorok sokszor csak akkor jutottak el a helyszínre, amikor a vizsgált
projektek már a befejező időszakban voltak. Így sok esetben magukat a programokat sem
látták, csak azok teljes vagy kevésbé teljes dokumentációját tudták áttekinteni.
Legkomolyabb gondot a késedelmes fizetés okozta. Azok a szervezetek, melyek nem rendelkeztek
pénzügyi önrésszel, gyakran többmilliós tételekkel, többfele eladósodtak, és a velük
41 Roma közösségi és információs központok létrehozása.
42 A hátrányos helyzetű, elsősorban roma gyerekek iskolai integrációját segítő pedagógiai programok fejlesztése,
adaptálása és alkalmazása.
55
együttműködő szervezetekben egy idő után megrendült a bizalom. Ez még tovább nehezítette
a program folytatását, és a szakmai munkára sem volt jó hatással. A monitorok maguk is érezték,
hogy sajátos helyzetet szült az, hogy a szerződésteljesítést éppen az a fél ellenőrizte, amelyik
korábban nem, vagy csak késve tett eleget szerződésben foglalt kötelezettségeinek.
A „Roma közösségi házak” alprojekt esetében nehézséget okozott a kisebbségi törvény azon
passzusa, mely ellenjegyzési jogkört biztosít a polgármester számára a CKÖ számlájára vonatkozóan.
A polgármester élve ellenjegyzési jogkörével több esetben feloldhatatlan konfliktust
okozott a konzorciumi partnerek között, lehetetlenné téve ezzel a projekt fő céljainak
megvalósulását. Problémát okozott az is, hogy több olyan pályázó is nyert, akinél a projektvezetés
a helyi önkormányzat, illetve pályázatíró cég kezébe került. Ennek következtében a helyi
roma közösség csak másodrangú szerepet játszott projektjében, ami folyamatos konfliktus
forrás volt az egyes partnerek között.
A hazai pályázói gyakorlat azt mutatja, hogy a jó pályázat és a jó program nem minden esetben
találkozik. Ezt az ellentmondást a bírálati szakaszban történő helyszíni ellenőrzéssel,
előmonitoringgal lehet feloldani. Különösen hasznos lett volna ennek alkalmazása a
„Romológiai tanulmányok” alprojekt43 esetében. A pályázók remek pályázatot készítettek, de
a monitori jelentés szerint, a projekttel már induláskor szakmai kétségek merültek fel. Az
előmonitoringgal a „Roma közösségi házak” és a „Pedagógiai programok” esetében kiszűrhetők
lettek volna az alkalmatlan pályázatok.
Több pályázó nem volt felkészülve a támogatások szakszerű menedzselésére. Ilyen összegű
támogatást ez a szféra még nem kapott, a pénzek szabályszerű felhasználásáról sok pályázónak
nem volt megfelelő ismerete, tapasztalata. Helyzetüket csak nehezítette, hogy az irányító
szervezet gyakran késve, pontatlanul, ellentmondásosan tájékoztatta őket. Ennek következménye
az lett, hogy több pályázó nem tudott elszámolni a projekt végére, a kívánt eszközöket
nem tudta beszerezni, esetleg visszafizetési kötelezettség terheli, mert nem kapott időben
megfelelő tájékoztatást.
A „Pedagógia programfejlesztés” alprojekt pályázati anyagai is több szempontból tanulságosak.
Egyfelől a hátrányos helyzet meghatározására javasolt új törvényi segítség, a rendszeres
gyermekvédelmi támogatás nem volt mindenhol alkalmazható. Előzetes állapotfelmérés híján
nehezen volt mérhető az is, hogy az iskolák a pedagógiai fejlesztéseikkel honnan hová jutottak
el. A pedagógiai programok adaptálása, mint kívülről hozott fejlesztés, sokszor csak addig
működött, amíg gazdái jelen voltak.
7. Tervező-, beszámoló-, értékelő rendszerek jellemzői,
a monitoring rendszer kiépítésének szükségessége
A roma kormányzati programokról számos beszámoló, jelentés készült, azonban ezek információ-
és adattartalma az egyes minisztériumok részéről eltérő volt, a beszámolás elvileg fél-,
illetve évente történt, ugyanakkor a valóságban gyakorisága igen eltérő volt. A beszámolók
tartalmi és formai szempontból nem voltak egységesek a 2002-t megelőző időszakban annak
ellenére, hogy a tervezéshez az akkori koordinációs feladatokat ellátó NEKH, majd az IM
megadta a szempontrendszert. A beszámolók alapja a kormányhatározatokban megfogalmazott
feladatok, valamint az egyes kormányzati szereplők által önként vállalt és megtervezett
43 Romológiai tanulmányok és képzések bevezetése- felsőoktatási képzésben résztvevők, valamint azon foglalkozási
csoportok tagjai számára, akik napi munkájuk során kapcsolatba kerülnek
56
programok, és az azokhoz rendelt költségvetési források voltak. A beszámolás a Kormány
részére jelentés, illetve tájékoztató formájában történt, amelyet az egyes programok felelősei,
nevezetesen miniszterek, kormányhivatalok vezetői előzetes tárcaközi egyeztetést követően
véglegesítettek.
A Nek.tv.62. § (3) bekezdés előírja, hogy a Kormány kétévente legalább egy alkalommal áttekinti
a kisebbségek helyzetét és arról az OGY-nek beszámol. A NEKH koordinálásával elkészült
beszámolók a támogatási rendszer működésének eredményességét nem minősítik, más
a támogatási rendszer eredményességét vizsgáló értékelés nem készült.
A kisebbségek (közte a cigányság) részére nyújtott támogatások eredményessége az államháztartás
pénzügyi információs rendszerében nem követhető nyomon, állapította meg az Állami
Számvevőszék 2005-ben készült jelentése.44 A folyósító szervezeteknél a támogatási rendszerhez
nem kapcsolódott egységes monitoring rendszer. A költségvetési támogatásokat biztosító
szervezetek nem határoztak meg teljesítmény kritériumokat, hatékonysági, gazdaságossági
elvárásokat és a felhasználó szervezetek sem mérték a pénz felhasználás eredményességét.
A beszámoltatások és elszámoltatások többnyire a pénzfelhasználásra irányultak, amelyet
nem követett a támogatásokat nyújtó szervezetek részéről a pénzügyi források felhasználásának
eredményességét, hatékonyságát, gazdaságosságát vizsgáló kiértékelő tevékenység. Emiatt
a felhasznált pénzforrások eredményességére vonatkozó következtetések nem vonhatóak
le.
Az egységes beszámolási és utókövetési rendszer létrehozásának feladatával első alkalommal
a korábban már hivatkozott 1051/ 2002. (V.14.) Korm. határozat foglalkozott. Ennek nyomán
2003 májusától megkezdődtek a Monitoring Iroda létrehozásának előkészületei. 2004 márciusában
a Kormány elrendelte, hogy a Kormányzati Program végrehajtására épüljön ki egységes
szakmai beszámolórendszer, továbbá a feladatok megvalósítását értékelő egységes szakmai és
pénzügyi utókövetési rendszer.45
A Monitoring Iroda 2004 áprilisában kezdte meg tevékenységét. Kezdeti lépésként az intézkedési
tervhez kapcsolódó programok tervezésében, rendszeres értékelésében együttműködés
alakult ki az Esélyegyenlőségi Kormányhivatal, majd jogutódja az Ifjúsági, Családügyi, Szociális
és Esélyegyenlőségi Minisztérium által működtetett Monitoring Iroda és a tárcák között.
A monitoring rendszer működésének, az indikátorok kialakításának a módszertani megalapozása
megtörtént. Az egységes szakmai és pénzügyi beszámolás adatlapjai a kormányhatározat
korábban említett módosításaként bevezetésre kerültek. A monitoring rendszer teljes körű
bevezetése azonban elmaradt. A Monitoring Iroda a kormányzati koordinációért felelős szaktárcánál
2006 első feléig működött, majd megszűnt.
A romák társadalmi integrációját elősegítő kormányzati programról és az azzal összefüggő
intézkedésekről szóló 1021/2004. (III. 18.) Korm. határozat végrehajtásáról 2007-ben a Kormány
részére készült jelentés is csak a megtett intézkedésekről való tájékoztatást tekintette
feladatának. Maga az előterjesztő szögezte le, hogy a jelentésnek ”nem célja az egyes intézkedések
társadalmi hatásainak mérése, vizsgálata; a megvalósított programok társadalmi
hasznosságát ugyanis független kutatók kutatásaik során mutathatják be.”46
44 ÁSZ (2005) 16.o.
45 A romák társadalmi integrációját elősegítő kormányzati programról és az azzal összefüggő intézkedésekről
szóló 1021/2004. (III.18.) kormányhatározat 5. pontja
46 SZMM (2007) 9. o.
57
Pozitívumként értékelhető viszont az egységes beszámolási rendszer létrehozása. Ugyanakkor
a tárcák beszámolóiból leszűrhető az a tapasztalat, hogy a bevezetett szakmai és pénzügyi
beszámolórendszer használata az előre tervezettnél nehezebben valósult meg. A tárcák megfelelése
az új beszámolási rendszernek változó. Egyes tárcáktól a beszámolóhoz egyáltalán nem
érkezett kitöltött beszámoló adatlap, míg más tárcák nem az adatlapon, vagy bár azon, mégis
meglehetősen hiányosan számoltak be az év során lebonyolított programjaikról. Mindezt a
hatályos adatvédelmi törvény megkötéseivel indokolták, mivel etnikai alapon adatot nem
gyűjthetnek, a roma résztvevők számát tényszerűen nem tarthatják nyilván.
A feltárt összefüggések azt mutatják, hogy az etnikai célú adatgyűjtés hiánya a roma integrációt
szolgáló pénzek eredményes felhasználásának egyik legkomolyabb akadályát képezi.
Magyarországon 1994 óta semmiféle országos reprezentativitású rendszeres adatgyűjtés nem
folyt a roma népesség helyzetéről. Az elmúlt tíz év egyetlen magyar kormányzata sem tartotta
fontosnak, hogy rendszeres információk gyűjtésével bizonyosodjon meg a legnagyobb lélekszámú
hazai kisebbség helyzetében bekövetkezett változásokról. A hazai statisztikai adatgyűjtés
rendszerének továbbra sem része az, hogy miként, milyen rendszerességgel, milyen pénzügyi
forrásokból, mely szervezeteknek kell a hazai cigányság helyzetéről adatokat gyűjteni.
Erre még tervek sem állnak rendelkezésre. A helyzet groteszk voltára mi sem jellemző jobban,
hogy miközben az EU-csatlakozást követően a minisztériumok és a főhatóságok sorozatban
kérik fel a hazai kutatóintézeteket – a romák helyzetét is érintő – indikátorok készítésére
(sőt: idősorok összeállítására), semmilyen lépést nem tesznek annak érdekében, hogy ezen
indikátorok alapjául szolgáló adatok előállításához a legelemibb feltételeket biztosítsák. 47
Az etnikai adatok gyűjtését az adatvédelemről szóló törvény nem tiltja, arra – a megfelelő
szabályok betartása mellett – lehetőség van. Például egy program esetén akkor lehet a résztvevők
etnikumhoz tartozását megjelölni, ha magukat akként definiálták. A hivatalos kormányzati
álláspont azonban mindeddig nem tartotta indokoltnak, hogy a foglalkoztatás az
oktatás, egészségügy, lakhatás kapcsán etnikai adatok gyűjtésére kerüljön sor. Egyrészt azért,
mert az említett területeken megkérdőjelezhető az adatgyűjtés célhoz kötöttsége, azaz a támogatások,
fejlesztések célcsoporthoz való eljuttatása nem igényli a romákról szóló adatok gyűjtését.
Másrészt kivitelezhetetlennek tartotta, hogy ilyen adatgyűjtéssel megfelelően megbízható
adatokhoz lehessen jutni.
Ezzel szemben a Rasszizmus és az Intolerancia Elleni Európai Bizottság (ECRI) legutóbbi
magyarországi jelentésében támogatta az etnikai alapú adatgyűjtést. Az ECRI meggyőződése,
hogy az etnikai alapú adatgyűjtés és az ilyen adatok nyilvánosságra hozatala véghez vihető az
emberi jogok tiszteletben tartása mellett, feltéve, hogy bizonyos követelmények teljesülnek.
Az ECRI hangsúlyozza, hogy az ilyen adatok nagyon hasznosak a diszkrimináció azonosításához
és a diszkrimináció elleni küzdelemhez. 48
A kisebbségi országgyűlési biztos így fogalmaz 2005.évi jelentésében:49 „A dominánsnak
mondható álláspont szerint, az etnikai adatok gyűjtése és kezelése elengedhetetlenül szükséges,
mind kisebbségvédelmi, mind esélyegyenlőségi szempontból, a valóban hatékony és
adekvát kisebbségvédelmi rendszerek, illetve antidiszkriminációs politikák és jogintézmények
kidolgozása és megvalósítása megfelelő adatbázisok létrehozása nélkül elképzelhetetlen. Az
47 Kemény István: Roma foglalkoztatás az ezredfordulón 92.o. In: Cigánynak lenni Magyarországon (2002-
2006), Budapest 2006, EOKIK
48Nyílt Társadalom Intézete, OSI (2007) 28 o.
49 A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa 2005. évi beszámolójának bevezetője
58
egyes államok ezzel kapcsolatban mutatkozó elhárító magatartása – adatvédelmi okokra való
hivatkozással – nem tekinthető elfogadható indoknak, sőt az ilyen adatok hiánya a nem megfelelő
állami magatartásra utalhat. Az etnikai adatgyűjtés jellemző területei a következők:
foglalkoztatás, oktatás, egészségügy, igazságszolgáltatás, bevándorlás, lakásügyek és a közigazgatás
személyzete. Az adatgyűjtés során természetesen be kell tartani a személyes adatok
védelmére vonatkozó Európa-szerte elfogadott elveket, eljárásokat és szabályokat. Az etnikai
adatgyűjtés során mindig figyelemmel kell lenni a titkosság, az önkéntesség, a legitim és legális
célhoz kötöttség, az arányosság és a megfelelő felvilágosítás elveire.”
A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa Intézetünknek eljuttatott levelében
így fogalmaz: „A roma lakosság helyzetének pontos felmérése és célirányos javítása érdekében
is megkerülhetetlen, hogy tisztában legyünk létszámukkal és egyéb paramétereikkel.
Az intézkedések sikerességének kulcskérdése tehát, hogy az egyes programokban, támogatásokban
hogyan biztosítható, hogy azok valóban (kizárólag) a roma lakossághoz jussanak el,
ez hogyan ellenőrizhető, illetve, hogy miként mérhető az általános programokban résztvevő
roma személyek aránya, száma.
Az állam természetesen nem jogosult – különösen az érintettek tudta és beleegyezése nélkül –
arra, hogy nyilvántartsa a különböző kisebbségekhez tartozó polgárait. Egy anonim, statisztikai
célokat és az állami-politikai célkitűzéseket szolgáló adatgyűjtés azonban megítélésem
szerint nem sértené a személyes adatok védelméhez fűződő jogot. Annál is inkább, mivel az
adatgyűjtés az esélyegyenlőség Alkotmányban rögzített elvének érvényesítését szolgálná.
Járható út lenne továbbá az is, hogy megfelelő garanciákkal körülbástyázva egyes jogok, kedvezmények
érvényesítésének feltétele legyen a kisebbségi identitás megvallása, az etnikai
adatok gyűjtése, a választói névjegyzék, illetve a roma ösztöndíjak analógiájára.”
Nemzetközi szervezetek már az Európai Unióhoz történt csatlakozás előtt sürgették a magyar
kormányokat, hogy gyűjtsenek adatokat a roma lakosságról. Az NFT és az ÚMFT forrásainak
a cigányság körében várható hasznosulását sem lehet mérni adatok hiányában. E nehézségekre
a Számvevőszék 2006. évi vizsgálata is felhívta a figyelmet.50
Hivatalos adatok hiányában magán kezdeményezésű adatfelvételek eredményeinek felhasználásával
tesznek kísérletet a roma politika irányítói a cigányság helyzetének bemutatására, az
intézkedések hatásainak mérésére. Az egyes kutatások területileg, a reprezentativitást tekintve
teljesen eltérő mintákat használtak elemezéseikhez, az adatfelvételek más-más közegre irányultak.
A legritkábban fordul elő, hogy egy azonos módszerrel és azonos céllal végzett felvétel
ismétlődik. A régebbi felvételekből extrapolálással nyernek „friss” adatokat. A kapott
adatokat összehasonlítják az „országos átlaggal”, holott számos módszertani eltérés miatt ettől
óvakodni kellene. Nincsenek panel (évekig állandó minta) vizsgálatok, holott ezekből lehetne
megállapítani a kismértékű elmozdulásokat, hiszen a vizsgált területen jórészt csak kismértékű,
lassú változásokra lehet számítani. Az egyes kutatók egymás módszertani megoldásait is
vitatják. A jelenlegi rendszer tehát alkalmatlan a romák integrációját szolgáló támogatások
eredményességének nyomon követésére.
50 ÁSZ(2006) 56.o.
59
8. Összefoglalás: A cigányság felemelkedésére fordított
támogatások eredményességét meghatározó tényezők
A magyarországi cigányság helyzetének javítására és felemelkedésére szánt források hatékony
felhasználását leginkább az akadályozta, hogy hiányzott a célok pontos megjelölése, és
ehhez a pénzügyi források egyértelmű hozzárendelése. A források legjelentősebb elemei (foglalkoztatási,
oktatási, uniós támogatások) esetében csak nagyvonalú becsléssel határozható
meg, hogy a támogatások kedvezményezettjei között milyen arányban voltak cigány származásúak.
Ezt a problémát teljes nyíltsággal fogalmazza meg a Kormány részére a romák társadalmi
integrációját elősegítő program végrehajtásáról készült jelentés: „A jelentésben szereplő
forint összegek, valamint az érintett létszám a legtöbb esetben becsült adatok. Ennek oka,
hogy a romákra ténylegesen fordított összeg az egyes programok jellege, vagy a költségvetés
szerkezete miatt nem nevesíthető pontosan. Kétféle roma-programot különböztethetünk meg;
egyrészt a nevesített roma-programot, másrészt pedig a hátrányos helyzetűeknek vagy mélyszegénységben
élőknek címzett programot. A második modell esetében a programba bevont
roma résztvevőkre fordított összeget értelemszerűen csak becsléssel tudják megadni a tárcák,
így a megadott források becsült adatokként kezelendők. Emellett a számszerű adatok, indikátorok
hiánya számos esetben nem ad teljes értékelésre lehetőséget, amely mögött részben az a
tény húzódik meg, hogy az egyes programok sok esetben nem elkülönített forrásból kerültek
finanszírozásra, azaz a tárcák nem rendelkeztek külön költségvetési sorral a Kormányzati
Program feladatainak megvalósításához.” 51
Az a tény, hogy a támogatások mértékét nem lehet még közelítő pontossággal sem megállapítani
nem csak a támogatási rendszer átláthatóságát rontja, hanem ilyen körülmények között
nincs valódi tervezés és lehetetlen a szigorú számonkérés. Jól szemlélteti ezt a helyzetet a
minisztériumok és más kormányszervek saját jelentései alapján összeállított 6. táblázat. Az
adatok azt mutatják, hogy a tervezés ötletszerű, a tényleges felhasználás pedig teljesen elszakad
a tervezett értékektől. Figyelemreméltó, hogy a tervezés a támogatási eljárás legkevésbé
„tervszerű” eleme. Ehhez képest a tényleges felhasználás mutat valami tervszerűséget (szabályszerűséget).
Lásd a 6. sz táblázatot.
6.sz táblázat
A kormányzati szervek által a romák társadalmi integrációjának elősegítését célzó programokra
fordított költségvetési források (becsült adatok)
2004-ben 2005-ben 2006-ban
tervezett
(M Ft)
tényleges
(M Ft)
tervezett
(M Ft)
tényleges
(M Ft)
tervezett
(M Ft)
tényleges
(M Ft)
Összesen: 10 571,4 20 984,5 49 132,2 21 770,7 557,2 24 454,2
Forrás: SZMM (2007)
A támogatási rendszer átláthatóságát tovább rontja, hogy az egyes tárcák programjaik célcsoportját
eltérő módon határozták meg. A romákra vonatkozó adatok gyűjtésétől való elzárkózás,
a célcsoport meghatározásának bizonytalanságai lehetetlenné tették mérhető teljesítménykövetelmények
rögzítését, és ezekre épített monitoring rendszer létrehozását a szervezeti
51 SZMM (2007) 9. o.
60
és a pénzügyi koordináció hiánya egyaránt hátráltatta. A számszerű adatok, indikátorok hiánya
nem ad valódi értékelésre lehetőséget.
A támogatási programok eredményességét rontó másik tényező a koordináció gyengesége
volt. A romaintegrációs programokat 1995 és 2002 között koordináló NEKH, valamint 2002-
2004 között koordináló Romaügyi Hivatal, illetve Esélyegyenlőségi Kormányhivatal az ehhez
szükséges kapacitásokkal nem rendelkeztek. A kormányhivatali rangú szervezetek nem lehettek
képesek a hivatali hierarchiában magasabb szinten álló minisztériumok tevékenységét
koordinálni.
A kormányzati intézkedési csomagok végrehajtásának összehangolására létrehozott tárcaközi
testületek érdemi döntési jogkör híján nem tudtak valódi koordinációs szerepet betölteni. Az
ezzel kapcsolatos elégedetlenséget jól mutatja, hogy az egyes kormányok újabb és újabb koordináló
testületeket hoztak létre (a régiek megszüntetése mellett). A testületek jogkörét, öszszetételét
azonban lényegében nem változtatták meg. Következésképpen a koordináció színvonala
sem javult lényegesen. A koordináló testületek a szükséges politikai támogatást nem
kapták meg a mindenkori kormányoktól, azok minden következmény nélkül tudomásul vették,
ha egyes tárcák a kormányhatározatban előírt feladataikat nem, vagy csak részlegesen
teljesítették. A középtávú intézkedések számonkérését ugyanakkor nagyon megnehezítette a
kormányzati struktúra gyakori változása is. A jövőre nézve két megoldás látszik. Az első az,
hogy a koordinációt jelenleg is végző testületet bizonyos kérdésekben tényleges döntési jogkörrel
is felruházzák. A másik az, hogy a kormány valamely kabinetje rendszeresen foglalkozik
a cigányság integrációját szolgáló intézkedések végrehajtásával, és a program megvalósítása
során felmerülő kérdésekben érdemi döntéseket hoz.
A cigányság helyzetének javítása olyan komplex intézkedéseket is megkövetelt, amelyek végrehajtása
több tárca szoros együttműködését tette szükségessé. Ezen a ponton a kormányzati
koordináció lényegében csődöt mondott. Az érintett tárcák közötti felelősségi rendet nem alakították
ki, az egyes tárcák a feladatokat eltérően értelmezték. A kialakult helyzetet az egyes
kormányok kormányhatározatba nem illő aprólékos szabályok előírásával, vagy „ráolvasással”
(a tárcák együttműködésének elrendelésével) próbálták orvosolni. A komplex intézkedések
végrehajtása korszerű projektmenedzsmentet igényelt volna, a források egyértelmű hozzárendelésével,
a felelősségi körök világos elhatárolásával. A korszerű menedzsment azonban
hiányzott a romaintegrációs programok végrehajtásának eszköztárából.
Az egymást követő intézkedési csomagok között – a formai hasonlóság ellenére – kevés volt a
folytonosság. A kísérleti programok kiértékelése rendre elmaradt. A sikeres programok széleskörű
elterjesztése helyett újabb és újabb programok indultak. A kistérségi, régiós komplex
mintaprogramok nem váltak általános érvényűvé, a jó mintákat nem követte folyamatos, tartós
finanszírozás, további széles körben elterjeszthető megvalósítási terv, kevés esetben kerültek
nyilvánosságra a tapasztalatok. Ennek hiányában hosszú távú fenntarthatóságuk nem valósult
meg. Gyakran hasonló programokat különböző forrásokból párhuzamosan is finanszíroztak
(pl. ösztöndíjak, vállalkozásfejlesztés). A költségvetési, illetve nemzetközi támogatással
létrehozott intézmények fenntartása sok esetben nem történt meg, ezért fontos intézmények
szűntek meg.
A cigányság helyzetének javítását szolgáló programok sok esetben éppen a cigányság leghátrányosabb
rétegeit nem érték el. Különösen igaz ez a pályázatok révén elnyerhető, szigorú
végrehajtási szabályokkal működő programokra. Az Európai Unió támogatásával megvalósuló
programok többségét így bonyolítják le, és megpróbálják a cigányságot képviselő szervezeteket
a pályázásra és a pályázatok lebonyolítására megfelelően felkészíteni. Ebből a célból
kormányzati támogatással több szervezet is létrejött. Ez azonban a problémának csak az
61
egyik, sok esetben nem a legcélravezetőbb megoldása. Amint arra az TÁRKI idézett ex-ante
értékelése is felhívta a figyelmet az ÚMFT operatív programjai közül csak néhány olyan
akad, amely figyelembe veszi a romák hátrányos helyzetének többdimenziós jellegét. Ezért az
egy-egy cél (pl. képzés, munkahelyteremtés) elérését szolgáló egydimenziós pályázatok nem
alkalmasak a legnehezebb helyzetben élő romák valódi megsegítésére. Esetükben nem a pályázati
rendszer, hanem csak a helyzetük komplex kezelését lehetővé tevő célzott támogatás
adhat igazi megoldást.
A cigányság helyzetének javítása érdekében felhasznált támogatások értékelése alapján felmerül
a kérdés, mikor célszerű olyan programot indítani, amelynek célcsoportját nevesítettem a
romák jelentik. Erre a kérdésre elvi és gyakorlati szinten egyaránt határozott választ kellene
tudni adni. Elvileg akkor célszerű nevesítetten roma programokat indítani, ha a leküzdeni
akart hátránynak etnikai jellegű okai is vannak. Ha azonban a cél olyan hátrányos helyzetek
enyhítése, amelyek okszerűen nem köthetőek etnikai jellemzőkhöz, de egyúttal nagy számú
cigány népességet érintenek, akkor azokat nem indokolt nevesítetten roma programként megvalósítani.
Megítélésünk szerint lényegében ezt az elvet követi a Roma Integráció Évtizede Program
Stratégiai Tervről szóló 68/2007. (VI.28.) OGY határozat, amikor az antidiszkriminációt és a
kultúrát jelöli meg olyan területként, ahol lehetőség van arra, hogy az egyes intézkedésekben
a romák, mint önálló célcsoport kerüljenek meghatározásra. Ugyanakkor állást foglal amellett,
hogy az oktatás, a foglalkoztatás, a lakhatás és az egészségügy területén a szociális (pl. hátrányos
helyzet, tartós munkanélküliség, alacsony iskolai végzettség) és területi (pl. hátrányos
helyzetű térségek, települések) szempontok alapján indokolt a feladatokat megfogalmazni.
Fel kell azonban hívnunk a figyelmet ennek az elvileg helyes megközelítésnek a súlyos gyakorlati
veszélyeire. A tudományos kutatások ugyanis megerősítették azt a gyakorlati tapasztalatot,
hogy ha egy támogatás célcsoportja tágan van meghatározva, akkor a támogatáshoz való
hozzáférésben a célcsoport viszonylag előnyös helyzetű tagjai kiszorítják a célcsoport hátrányosabb
helyzetben lévő tagjait. Például, ha egy hátrányos helyzetű térség minden települése
hozzájuthat a támogatáshoz, akkor - megfelelő kiegészítő intézkedések híján - a támogatás
sokkal nagyobb arányban fog a térség viszonylag kedvező adottságú településeihez kerülni, és
szinte kimaradnak a támogatásból azok a kisfalvak, ahol a lakosság többsége roma. További
probléma, hogy a roma népesség leghátrányosabb csoportjai bizonyos támogatásokat (pl. képzés)
kiegészítő szolgáltatások (pl. utazás, gyermekfelügyelet megszervezése) nélkül nem tudnak
igénybe venni, következésképpen számukra általában csak a hátrányaik összetettségét
figyelembe vevő komplex programok kínálnak megoldást.
A romák esetében jellemző az, hogy még a halmozottan hátrányos helyzetű csoportokon belül
is legkedvezőtlenebb helyzetben lévőkhöz tartoznak. Következésképpen a területi és szociális
szempontok alapján meghatározott célcsoportoknak indított programok esetében szükség van
a romák egyenlő hozzáférését biztosító kiegészítő intézkedésekre, illetve annak a szisztematikus
megfigyelésére, hogy a támogatások megfelelő arányban eljutnak-e a roma népességhez.
A hivatkozott OGY határozat és a kapcsolódó két éves kormányzati intézkedési tervet tartalmazó
1105/2007.(XII.27.) Korm. határozat ilyen irányú feladatokat is rögzítenek. Emellett az
OGY határozat olyan mutatókat nevesít (pl. romák iskolai végzettségének szintje, a romák
szakképzettségi szintje, a közigazgatásban, közszolgálatban foglalkoztatott romák száma, az
egészségügyi szűréseken megjelent roma nők és férfiak száma), amelyek – megítélésünk szerint
– célzott adatfelvételek nélkül nem állapíthatóak meg.
62
A OGY határozat végrehajtását azonban hátráltathatja, hogy az adatfelvételek szükségességét
és lebonyolításának módját illetően továbbra sincs egységes kormányzati álláspont. A roma
integráció koordinálásáért felelő tárca „szakmapolitikailag nem ért egyet azzal, hogy az oktatás,
egészségügy, lakhatás kapcsán etnikai adatok gyűjtésére kerüljön sor. Ennek indoka, hogy
egyrészt az említett területeken álláspontunk szerint megkérdőjelezhető az adatgyűjtés célhoz
kötöttsége, azaz a támogatások, fejlesztések célcsoporthoz való eljuttatása nem igényli a romákról
szóló adatok gyűjtését. Másként fogalmazva a szociálpolitikában és a foglalkoztatáspolitikában
nincsenek „roma” normatívák és programok. Másrészt pedig – kiindulva pl. a
népszámlás adataiból, amikor is az anonim adatgyűjtés ellenére 193 ezren vallották magukat
cigánynak, szemben a szociológiai felmérések 600-650 ezres adataival – várhatóan pontatlan
képet kapnánk a programokba bevont romák számáról. A foglalkoztatási, szociális, egészségügyi,
stb. programokban résztvevők várhatóan hasonló arányban vallják magukat romának,
mint a népszámlálás során, ezért nem lehet reálisan tervezni az így kapott adatokkal.”
Összefoglalóan az állapítható meg, hogy a magyarországi cigányság helyzetének javítására és
felemelkedésére fordított támogatások a rendszerváltás óta megsokszorozódtak, a támogatási
rendszer, a támogatási programok egyre komplexebbé váltak. Ezzel a változással azonban
nem tartott lépést a támogatások tervezésének, végrehajtásának, monitoringjának a rendszere.
A kormányzati koordináció hagyományos eszközei pedig nem voltak alkalmasak az átfogó
kormányzati programok hatékony menedzselésére. Az Európai Uniótól kapott támogatások
révén a közvetett módon cigányság helyzetének javítására fordítható források ismét megtöbbszöröződnek.
Ezek hatékony felhasználása a támogatási rendszer és a kormányzati koordináció
ismételt átgondolását teszi szükségessé. Reméljük, hogy az e téren az elmúlt másfél évtizedben
tapasztalt hiányosságok feltárásával tanulmányunk hozzá tud járulni a romák integrációját
szolgáló közpénzek hatékonyabb felhasználásához.
Budapest, 2008. április 30.
63
Felhasznált irodalom
ÁSZ (2004/a): Jelentés a Magyarországi Cigányokért Közalapítvány gazdálkodásnak ellenőrzéséről
(0427)
ÁSZ (2004/b): Jelentés a Munkaerőpiaci Alap működésének ellenőrzéséről (0439)
ÁSZ (2004/c):Jelentés a MNEKK gazdálkodása ellenőrzéséről (0437)
ÁSZ (2004/d): Jelentés az Országos Cigány Önkormányzat pénzügyi-gazdasági tevékenységének
ellenőrzéséről (0406)
ÁSZ (2005): Jelentés a magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségek támogatási rendszerének
ellenőrzéséről (0468)
ÁSZ (2006): Jelentés a Nemzeti Fejlesztési Terv végrehajtásának ellenőrzéséről (0636 )
ÁSZ (2006): A kistelepülések iskola-előkészítési, általános iskolai oktatási feltételeinek ellenőrzési
tapasztalatairól (0625)
ÁSZ (2007): Jelentés a közmunkaprogramok támogatására fordított pénzeszközök hasznosulásának
ellenőrzéséről (0732)
Bernát Anikó (2006):A magyarországi cigányság helyzete közép-kelet-európai összehasonlításban
In.: Társadalmi riport 2006 118-128.o.
Beszámolók a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési biztosának tevékenységéről
(1999-2006): http://www.kisebbsegiombudsman.hu/hir-75-archivum.html
CEMI (2007): Makro egyensúly és gazdasági növekedés
http://www.romaweb.hu/romaweb/index.html
Cristoph Pan (2002): In. Tízéves a kisebbségi törvény, MNEKK 2003.( 22-25.o.)
Daróczi Gábor (2007): Roma gyerekek a magyar iskolarendszerben In: Mérleg (2007): Hátrányos
helyzetű társadalmi csoportok Magyarországon 2007-ben, Napvilág Kiadó Táncsics
Mihály Alapítvány 133-155. o.
EÖKIK (2001): Romának lenni Magyarországon, Jelentés 2001, Budapest
EÖKIK (2002): Romának lenni Magyarországon, Jelentés 2002, Budapest
EÖKIK (2002-2006): Romának lenni Magyarországon, Jelentés 2002-2006 ,Budapest
EÖKIK (2003): Romának lenni Magyarországon, Jelentés 2003, Budapest
EÖKIK (2004): Romának lenni Magyarországon, Jelentés 2004, Budapest
EÖKP (2000): Romának lenni Magyarországon, Jelentés 2000, Budapest
Fehérvári Anikó, Liskó Ilona (2006): Az Arany János program hatásvizsgálata, Kutatási záró
tanulmány, Budapest 2006. Professzorok Háza Felsőoktatási Kutatóintézet
64
Ferge Zsuzsa (2004): Egy nagy téma méltó összefoglalása – a továbbgondolás 2004. Iskolakultúra
2. szám 127-131.
Ferge Zsuzsa (2007): A sokgyerekesek 60%-a szegény. (Interjú) http://www.romaweb.hu
Ferge Zsuzsa, Tausz Katalin, Darvas Ágnes (2002): Küzdelem a szegénység és a társadalmi
kirekesztés ellen 1. kötet (Esettanulmány Magyarországról ) Nemzetközi Munkaügyi Hivatal
Közép- és Kelet-európai Iroda, Budapest
Fodor Albin (2007): A cigányság élethelyzetével kapcsolatos ombudsmani vizsgálatok áttekintése,
Budapest ( kézirat )
Hablicsek László (2006): Kísérleti számítások a roma lakosság területi jellemzőinek alakulására
és 2021-ig történő előrebecslésére, Kézirat
Kemény István, Janky Béla (2004): A magyarországi cigány népesség a 21. század elején
(kézirat)
Kisebbségek Magyarországon (1999): MNEKK 1999.Budapest
Kisebbségek Magyarországon (2005): MNEKK Beszámoló A Magyar Köztársaság területén
élő nemzeti és etnikai kisebbségek helyzetéről (2003. február-2005. február) Budapest, 2005.
június
Látlelet (1996): A Magyarországi cigányság helyzetéről, Miniszterelnöki Hivatal Államtitkársága,
Budapest,1996
Lénárd Henrik (2005): „Halmozottan hátrányos helyzetű, elsősorban roma fiatalok társadalmi
integrációjának támogatása II.” HU-01.01.01. Phare program (Vezetői összefoglaló ) Budapest,
2005 július 4.
Magyar Köztársaság Kormánya (2007): Beszámoló a Magyar Köztársaság területén élő nemzeti
és etnikai kisebbségek helyzetéről (2005. február – 2007. február), Budapest, 2007. december
Mérleg (2007): Hátrányos helyzetű társadalmi csoportok Magyarországon 2007-ben, Napvilág
Kiadó, Táncsics Mihály Alapítvány
Molnár Erika, Kai A. Schafft (2003): A helyi roma/cigány kisebbségi önkormányzatok tevékenysége
és céljai Magyarországon 2000-2001-ben.
NCST (2004-2005): Beszámoló a Társadalmi összetartozásról szóló Nemzeti Cselekvési Terv
2004. évi megvalósulásáról és a 2005. évre tervezett intézkedésekről Budapest, 2005. július
http://www.szmm.gov.hu/main.php?folderID=777
NCST (2004-2006): Nemzeti Cselekvési Terv a Társadalmi összetartozásért. 2004-2006.
Készült a 2321/2003. (XII. 13.) Kormányhatározattal létrehozott Társadalmi Kirekesztés Elleni
Bizottság Keretében 2004. július http://www.szmm.gov.hu/main.php?folderID=777
NCST (2004-2006/a): Beszámoló a 2004-2006 közötti időszakra vonatkozó Társadalmi öszszetartozásról
szóló Nemzeti Cselekvési Terv intézkedéseinek megvalósulásáról 2.2.sz. függelék
http://www.szmm.gov.hu/main.php?folderID=777
65
NSJ (2004-2006): Nemzeti Stratégiai Jelentés a szociális védelemről és a társadalmi összetartozásról,
Helyzetelemzés (2004-2006) c. dokumentum 1.1.sz függeléke
http://www.szmm.gov.hu/main.php?folderID=777
NSJ (2006-2008/a): Nemzeti Stratégiai Jelentés A szociális védelemről és a társadalmi összetartozásról
2006-2008. http://www.szmm.gov.hu/main.php?folderID=777
OM (2005): A közoktatás a versenyképesség és a társadalmi kohézió szolgálatában (Az Oktatási
Minisztérium hosszú távú közoktatás fejlesztési stratégiája 2005 – 2015) Tervezet
OM (2004): Nemzeti és etnikai kisebbségi oktatás középtávú fejlesztési programja 2004.
OM (2007): Oktatás-statisztikai évkönyv 2006/2007, Budapest, 2007
OSI (2007): A Romák minőségi oktatáshoz való egyenlő mértékű hozzájutása Országjelentés
EU Monitoring and Advocacy Program, 2007
Örlős László (2008): A multilaterális bankok és Magyarország (kézirat)
Szelényi Iván (2001): Szegénység, etnicitás és szegénység…, Szociológiai Szemle 2001/4
SZMM (2006): Roma telepeken élők lakhatási és szociális integrációs programja 2005-2006,
Budapest
SZMM (2007): Jelentés a Kormány részére a romák társadalmi integrációját elősegítő kormányzati
programról és az azzal összefüggő intézkedésekről szóló 1021/2004. (III. 18.)
Korm. határozat végrehajtásáról SZMM 2007. december.
Tabajdi Csaba (2004): A romák helyzete Európában, Európa Tanács Információs és Dokumentációs
Központ, Budapest, 2004
TÁRKI (2007): Az Új Magyarország Fejlesztési Terv Operatív Programjainak horizontális
ex-ante értékelése, Budapest 2007, http://www.tarki.hu/adatbank-h/kutjel/pdf/b006.pdf
66
RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE
Avtv. A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok
nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény
ÁFSZ Állami Foglalkoztatási Szolgálat
ÁSZ Állami Számvevőszék
BM Belügyminisztérium
CKÖ Cigány Kisebbségi Önkormányzat
CTB Cigányügyi Tárcaközi Bizottság
ECRI European Commission against Racism and Intolerance (Rasszizmus
és Intolerancia Elleni Európai Bizottság)
EMIR Egységes Monitoring Információs Rendszer
EU Európai Unió
Fltv. A foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló
1991. évi IV. törvény
FMM
GKM
Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium
Gazdasági és Közlekedési Minisztérium
GM Gazdasági Minisztérium
HEFOP Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program
ICSSZEM Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium
IH Irányító hatóság
IM Igazságügyi Minisztérium
KSH Központi Statisztikai Hivatal
MCKA Magyarországi Cigányokért Közalapítvány
ME Miniszterelnökség
MeH Miniszterelnöki Hivatal
MNEKK Magyarországi Nemzeti és Etnikai Kisebbségekért Közalapítvány
MPA Munkaerőpiaci Alap
NCST Társadalmi összetartozásról szóló nemzeti cselekvési terv
67
Nek. tv. A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi
LXXVII. törvény
NEKH Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal
NFH Nemzeti Fejlesztési Hivatal
EKH Esélyegyenlőségi Kormányhivatal
NFT Nemzeti Fejlesztési Terv
NFÜ Nemzeti Fejlesztési Ügynökség
NKÖM Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma
NSJ Nemzeti Stratégiai Jelentés „A szociális védelemről és a társadalmi
összetartozásról”
OCÖ Országos Cigány Önkormányzat
OFA Országos Foglalkozatási Közalapítvány
OGY Országgyűlés
OKÉV Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont
OKM Oktatási és Kulturális Minisztérium
OM Oktatási Minisztérium
OSI Open Society Institute (Nyílt Társadalom Intézet)
ÖTM Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium
PEJ Program Előrehaladási Jelentés
PM Pénzügyminisztérium
SZCSM Szociális és Családügyi Minisztérium
SZMM Szociális és Munkaügyi Minisztérium
ÚMFT Új Magyarország Fejlesztési terv
68
AZ ÁSZ FEJLESZTÉSI ÉS MÓDSZERTANI INTÉZETÉNEK EDDIG
MEGJELENT TANULMÁNYAI
2008
1. Értékelő tanulmány a 2008. évi költségvetési törvényjavaslat makrogazdasági
megalapozottságának néhány összefüggéséről. Szerkesztette: Dr. Báger Gusztáv
egyetemi tanár, a FEMI főigazgatója. Szerzők: Dr. Báger Gusztáv, Hamza
Lászlóné, a FEMI tudományos munkatársa, Kovács Richárd, a FEMI tudományos
munkatársa, Dr. Pitti Zoltán külső munkatárs, Dr. Pulay Gyula, a FEMI főigazgató-
helyettese, Dr. Vigvári András, a FEMI tudományos tanácsadója.
2. A Balaton Régió turisztikai tárgyú tanulmányainak költségei, ezek indokoltsága
és hasznosulása a rendszerváltás óra eltelt 17 esztendőben. Szerkesztette:
Dr. Báger Gusztáv egyetemi tanár, a FEMI főigazgatója. Szerzők: Dr. Pulay Gyula
a FEMI főigazgató-helyettese, Tököli László a FEMI kutatója.
2007
3. A közszféra és a gazdaság versenyképessége. Szerkesztette: Dr. Báger Gusztáv
egyetemi tanár, a FEMI főigazgatója és Dr. Czakó Erzsébet egyetemi docens,
igazgató. Szerzők: Dr. Báger Gusztáv, Dr. Bordás Mária főiskolai tanár, Dr.
Chikán Attila egyetemi tanár, igazgató, Dr. Czakó Erzsébet, Dr. Imre Miklós dékán,
tanszékvezető főiskolai tanár, Dr. Jenei György egyetemi tanár, Dr. habil
Kovács Árpád az ÁSZ elnöke, Dr. Kuti Éva főiskolai tanár, Dr. Szántó Dénes főiskolai
tanársegéd, Dr. Temesi István főiskolai adjunktus.
4. Az köz- és magánszféra együttműködésével kapcsolatos nemzetközi és hazai
tapasztalatok. Szerkesztette és a kutatást irányította: Dr. Báger Gusztáv. egyetemi
tanár, a FEMI főigazgatója. Szerzők: Dr. Báger Gusztáv, Hamza Lászlóné a
FEMI kutatója, Kovács Richárd a FEMI kutatója.
5. Államreform, közpénzügyi reform: Nemzetközi trendek és hazai kihívások.
Szerzők: Dr. Báger Gusztáv egyetemi tanár a FEMI főigazgatója, Dr. Vigvári
András a FEMI tudományos tanácsadója.
2005
6. A környezettudatos gazdálkodás és a fenntartható fejlődés a szabályozás és
az ellenőrzés tapasztalatainak tükrében. Szerkesztette és a kutatást irányította:
Dr. Báger Gusztáv egyetemi tanár, a FEMI főigazgatója. Szerzők: Dr. Báger
Gusztáv, Giday Zoltán a FEMI kutatója, Dr.Kiss Daisy tiszteletbeli egyetemi tanár
a FEMI kutatója.
7. Kutatástól az innovációig — a K+F tevékenység helyzete, néhány hatékonysági,
finanszírozási összefüggése Magyarországon. Szerkesztette és a kutatást
irányította: Dr. Báger Gusztáv egyetemi tanár, a FEMI főigazgatója. Szerzők: Dr.
Báger Gusztáv, Goldperger István a FEMI kutatója, Dr. Varga György a FEMI
kutatója.
69
2004
8. A felsőoktatás átalakulása, a finanszírozás korszerűsítése. Szerkesztette és a
kutatást irányította: Dr. Báger Gusztáv egyetemi tanár, a FEMI főigazgatója.
Szerzők: Dr. Báger Gusztáv, Bán Tamásné okleveles könyvvizsgáló, a FEMI
szakértője, Bogyó Tibor a FEMI szakértője, Dr. Hegedűs Ágnes a FEMI kutatója,
Dr. Kiss Daisy tiszteletbeli egyetemi tanár, a FEMI kutatója, Dr. Mihály Sándor
az ÁSZ főtanácsadója, Dr. Rák György a közgazdaságtudományok kandidátusa, a
FEMI szakértője, Török Imre a FEMI szakértője.
9. Gyógyszerfelhasználás és –finanszírozás és az Állami Számvevőszék ellenőrzési
tapasztalatai az elmúlt években. Szerkesztette és a kutatást irányította: Dr.
Báger Gusztáv egyetemi tanár, a FEMI főigazgatója. Szerzők: Dr. Báger Gusztáv,
Dr. Ganczer Sándor címzetes egyetemi tanár, a FEMI kutatója, Dr. Kiss Daisy
tiszteletbeli egyetemi tanár a FEMI kutatója.
10. Privatizáció Magyarországon I. kötet. Szerzők: Dr. Báger Gusztáv egyetemi tanár,
a FEMI főigazgatója, Dr. habil Kovács Árpád az Állami Számvevőszék elnöke.
11. Privatizáció Magyarországon II. kötet. Szerkesztette: Dr. Báger Gusztáv egyetemi
tanár, a FEMI főigazgatója és Dr. habil Kovács Árpád az ÁSZ elnöke. Szerzők:
Dr. Gidai Erzsébet egyetemi tanár, Dr. Giday András a FEMI kutatója, Dr.
Hegedűs Ágnes a FEMI kutatója, Dr. Karsai Gábor a GKI Gazdaságkutató Rt.
ügyvezető igazgatója, Dr. Kiss Daisy tiszteletbeli egyetemi tanár a FEMI kutatója,
Dr. László Tibor a FEMI kutatója, Dr. Matolcsy György a Növekedéskutató Intézet
Kft. igazgatója, Dr. Mihályi Péter egyetemi tanár, Dr. Sepsey Tamás az ÁSZ
főigazgató-helyettese.
2003
12. A nonprofit szektor működése és ellenőrzése. Kutatásvezetők: Dr. Báger Gusztáv
egyetemi tanár, a FEMI főigazgatója és Dr. Lóránt Zoltán az ÁSZ főigazgatója.
Szerzők: Dr. Báger Gusztáv, Hamza Lászlóné a FEMI kutatója, Kovács Richárd
a FEMI kutatója, Dr. Lóránt Zoltán, Dr. Sepsey Tamás az ÁSZ főcsoportfőnöke.
13. A fekvőbeteg-ellátás 10 éve – egy lehetséges terápia elemei. Kutatásvezető: Dr.
Báger Gusztáv egyetemi tanár, a FEMI főigazgatója. Szerzők: Dr. Báger Gusztáv,
Dr. Hegedűs Ágnes a FEMI kutatója, Dr. Kiss Daisy tiszteletbeli egyetemi tanár, a
FEMI kutatója, Dr. Lévai János az ÁSZ általános főtitkárhelyettese.